跌宕起伏的A股市場(chǎng)，讓《證券法》的修訂更加備受關(guān)注。
但是，為期6天的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議8月29日閉幕，《證券法》草案無(wú)緣此次審議。
今年4月20日，《證券法》修訂草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)一審。市場(chǎng)預(yù)期，8月份將會(huì)提交全國(guó)人大常委會(huì)二審。
6月末以來的股市巨震，讓前景突然變得不再明朗。按照全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月舉行一次的慣例，下一次會(huì)議召開是2015年10月。也就是說，《證券法》二審，最快將在10月進(jìn)行。
有參與《證券法》修訂和討論的專家對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，這次延遲，除了跟立法思想精細(xì)化有關(guān)之外，確實(shí)跟6月以來資本市場(chǎng)的震蕩有關(guān)。這次波動(dòng)是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)還是人為造成的，還需要進(jìn)一步觀察和研究，如果找不出股市非正常波動(dòng)的根本癥結(jié)所在就倉(cāng)促立法，會(huì)使法律出臺(tái)缺乏針對(duì)性和科學(xué)性。
一波三折
今年全國(guó)“兩會(huì)”前夕，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、《證券法》修改工作組組長(zhǎng)吳曉靈接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，《證券法》修改已經(jīng)列入今年人大的立法計(jì)劃，根據(jù)立法安排應(yīng)該會(huì)在4月份進(jìn)行一審，一審之后，修訂案將向社會(huì)公開征求意見，意見征求完畢之后，會(huì)進(jìn)行二審、三審。
今年上半年，股市一路高歌猛進(jìn)，資本市場(chǎng)各項(xiàng)改革加速推進(jìn)。證監(jiān)會(huì)[微博]加快了注冊(cè)制改革草案的擬定，并根據(jù)市場(chǎng)情況，適度增加新股供給，提高了IPO放行速度。
“如果順利的話，我認(rèn)為最快應(yīng)該是10月份就可以完成三審?fù)ㄟ^。”吳曉靈當(dāng)時(shí)向記者表示，若在這個(gè)過程當(dāng)中，注冊(cè)制改革有需要，在立法方面也可以做一些“特殊的安排”。
今年4月，《證券法》修訂草案進(jìn)行了一審，修訂草案共16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條，主要包括五方面內(nèi)容，其中明確實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制。
依照立法慣例，法律草案在二審后一般“基本成型”。因此，在一審之后二審之前是修法關(guān)鍵期。而《證券法》修訂就在這一關(guān)鍵期遭遇了A股市場(chǎng)的巨幅震蕩。
反思震蕩，信息披露制度、資本市場(chǎng)的協(xié)同共治體系、股票發(fā)行注冊(cè)制度設(shè)計(jì)等問題成為影響資本市場(chǎng)穩(wěn)定的重要因素。
在中國(guó)股市經(jīng)歷這次巨幅震蕩之后，市場(chǎng)對(duì)《證券法》修改推后、注冊(cè)制改革放緩已經(jīng)有所預(yù)期，但會(huì)不會(huì)就此擱置和無(wú)限期延后，市場(chǎng)有不同猜測(cè)。
“這次股票市場(chǎng)的波動(dòng)，應(yīng)該說又給證券修法提出了更多問題?！敝袊?guó)證券法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授郭鋒日前在首屆中國(guó)證券市場(chǎng)信息披露法治論壇上稱。
“股災(zāi)”會(huì)導(dǎo)致《證券法》修改推后嗎？“我們沒有得到相關(guān)官方消息，但是從我們證券法研究會(huì)參與這個(gè)工作所得到的信息來看，我們認(rèn)為立法部門對(duì)《證券法》的修訂仍然一如既往地在往前推進(jìn)?！惫h說。
8月21日，證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人張曉軍在答記者問時(shí)表示，目前，立法機(jī)關(guān)正按照立法程序?qū)π抻啿莅高M(jìn)行研究完善。證監(jiān)會(huì)將全力配合立法機(jī)關(guān)做好相關(guān)工作，研究并反饋立法需求與意見建議，希望盡快安排第二次審議。
中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，注冊(cè)制改革是此次《證券法》修改的焦點(diǎn)。盡管目前A股動(dòng)蕩，但改革需要韌勁，注冊(cè)制應(yīng)該堅(jiān)定不移地推行。注冊(cè)制改革是打開大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的通道，如果這個(gè)通道不暢，下一步所有的改革都會(huì)受影響。
李曙光指出，修改《證券法》是IPO注冊(cè)制的基礎(chǔ)性工作，既要堅(jiān)定不移地推進(jìn)注冊(cè)制，也要考慮注冊(cè)制落地的時(shí)機(jī)，選擇成熟的外部時(shí)機(jī)再落地。
為何8月沒安排二審
對(duì)于《證券法》修訂草案為何在8月沒有上會(huì)審議，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示：首先，這跟立法思想精細(xì)化有關(guān)；當(dāng)前立法強(qiáng)調(diào)宜細(xì)不宜粗。精工出細(xì)活兒，要提高新法的可操作性、可訴性、可裁性，一審稿離這樣的目標(biāo)還有一定的距離，因此推遲了上會(huì)的時(shí)間，可以進(jìn)一步打磨研究。
劉俊海長(zhǎng)期研究《證券法》改革和資本市場(chǎng)法治問題，曾參與《證券法》修訂工作。目前，他還擔(dān)任亞洲開發(fā)銀行(ADB)與全國(guó)人大常委會(huì)合作的《中國(guó)證券期貨市場(chǎng)法律體系改革》課題(2014~2016年)專家組組長(zhǎng)。
劉俊海還向記者透露，6月以來資本市場(chǎng)的變化使得原來的立法工作需要進(jìn)行調(diào)整。
比如A股巨震的事情，是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)還是人為造成的，還需要進(jìn)一步觀察和研究。但可以肯定的是，原因是多樣的，既包括監(jiān)管層自身的原因，也有投資者交易方面、專業(yè)機(jī)構(gòu)人士不能慎獨(dú)自律的原因等。這些問題不是一審稿起草之初預(yù)料到的。在這樣的局面下，如果找不出股市非正常波動(dòng)的根本癥結(jié)所在就倉(cāng)促立法，會(huì)使法律出臺(tái)缺乏針對(duì)性和科學(xué)性。
“原來，監(jiān)管者本身沒有納入到立法調(diào)整的重心中來，篇幅不夠；包括股市出現(xiàn)非正常波動(dòng)如何科學(xué)救市、依法救市。因此，推動(dòng)證監(jiān)會(huì)和監(jiān)管者轉(zhuǎn)型，打造法治型、透明、陽(yáng)光、誠(chéng)信證監(jiān)會(huì)應(yīng)該是新證券法承擔(dān)的使命之一；其次投資者維權(quán)工作，不是口號(hào)，而應(yīng)該落到實(shí)處，比如強(qiáng)制分紅等要落地。保護(hù)投資者權(quán)益還需要上‘硬菜’。”對(duì)于《證券法》修改的重點(diǎn)工作，劉俊海表示。
證券法哪些方面需修改和調(diào)整
不少學(xué)者建議，應(yīng)該反思股市波動(dòng)中出現(xiàn)的問題，推進(jìn)《證券法》的修訂。
“業(yè)內(nèi)有討論，針對(duì)股災(zāi)出現(xiàn)后如何應(yīng)急處理增加部分內(nèi)容?！北本┮晃环▽W(xué)學(xué)者對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，具體是什么條款目前并不清楚。
在8月29日召開的首屆中國(guó)證券市場(chǎng)信息披露法治論壇上，受邀出席論壇的吳曉靈因29日全天參加全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，未能親自出席。她委托中國(guó)證券法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)甘培忠轉(zhuǎn)達(dá)寄語(yǔ)稱：“此次股市波動(dòng)表明，我們更要加快信息披露建設(shè)，推動(dòng)注冊(cè)制改革勢(shì)在必行，你們的議題非常有意義，祝你們會(huì)議成功，并助力推動(dòng)《證券法》修改?！?/font>
在郭鋒看來，每一次危機(jī)都會(huì)給正在修訂的《證券法》帶來影響，特別是1997年亞洲金融危機(jī)，使得立法過程中，強(qiáng)化了管制，“在當(dāng)時(shí)的背景下，應(yīng)對(duì)危機(jī)是有效的?！?/font>
劉俊海向記者分析：首先最重要的是，《證券法》的調(diào)整對(duì)象應(yīng)該拓寬。有任何具有投資回報(bào)期待的，可分割、可轉(zhuǎn)讓的、具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的憑證，都可以納入到《證券法》里面來，進(jìn)一步推動(dòng)各類資產(chǎn)證券化進(jìn)程。
其次，IPO改革應(yīng)該推進(jìn)，但一審稿中實(shí)行證券交易所的審核權(quán)和證監(jiān)會(huì)的注冊(cè)權(quán)相分離的制度設(shè)計(jì)有待商榷。
而且，投資者保護(hù)要有新舉措，這次修法能不能成功，就應(yīng)該以投資者是不是滿意為標(biāo)準(zhǔn)。充分保障投資者的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、索賠權(quán)，引入懲罰性賠償制度和公益訴訟制度等。
從證監(jiān)會(huì)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型方面來看，應(yīng)壓縮行政審批權(quán)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管權(quán)限，形成與司法機(jī)關(guān)的有機(jī)銜接；投資者保護(hù)職責(zé)要發(fā)揮出來。
除此之外，劉俊海還認(rèn)為，交易所要建設(shè)自律機(jī)構(gòu)；行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)鼓勵(lì)自治，去行政化；證券二級(jí)市場(chǎng)的信息披露制度應(yīng)該要進(jìn)一步強(qiáng)化；還要加大民事責(zé)任和行政責(zé)任?？傊?，要打造成投資者友好型、監(jiān)管者法治型、市場(chǎng)主體自律型、行業(yè)協(xié)會(huì)自治型的《證券法》。真正提振信心，讓投資者相信好的制度設(shè)計(jì)、相信法治。
李曙光建議，應(yīng)該考慮將平準(zhǔn)基金入法；《證券法》要與期貨法聯(lián)動(dòng)修改；明確界定內(nèi)幕信息、高頻交易的定義等，“修法核心在于要保護(hù)投資者的合法權(quán)益”。
目前，我國(guó)并未出臺(tái)專門的期貨法，只有一部《期貨交易管理?xiàng)l例》。《證券法》也涉及對(duì)股市期貨市場(chǎng)的監(jiān)管問題，這亦是金融改革中的重要內(nèi)容。
今年以來的股市危機(jī)，暴露最明顯的問題莫過于場(chǎng)外配資以及其他杠桿炒股、市場(chǎng)操縱等問題。
在配資方面，郭鋒認(rèn)為對(duì)于第三方信息服務(wù)公司的定性、對(duì)配資服務(wù)的定性以及對(duì)券商經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的定性，都值得探討?！斑@一次股票市場(chǎng)波動(dòng)，給法學(xué)研究帶來了很多值得反思的東西。”郭鋒表示，法學(xué)界對(duì)技術(shù)進(jìn)步給交易制度帶來的挑戰(zhàn)缺少研究。
“現(xiàn)在有一種輿論，整個(gè)場(chǎng)外配資就是非法的，我覺得這個(gè)結(jié)論下得太早，至少在法律和《證券法》里頭找不出這個(gè)?！惫h認(rèn)為，對(duì)第三方信息系統(tǒng)公司也不宜一棍子打死，對(duì)于券商多年來的快速發(fā)展，這些公司提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持。
另一個(gè)焦點(diǎn)問題是如何應(yīng)對(duì)危機(jī)。郭鋒表示，股市危機(jī)提供了很多“素材”，在這種情況下有利于更好地修改《證券法》。
除股市危機(jī)的突發(fā)影響外，法學(xué)界認(rèn)為信息披露的各項(xiàng)規(guī)定也不夠完善。比如，金杜律師事務(wù)所合伙人張保生分析稱，目前而言，關(guān)于信息披露違法行為沒有制定“重大性”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)哪些信息披露的行為要處罰還是不處罰缺少明確標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)也沒有規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法過程中行政處罰存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。
杜卿卿 秦夕雅
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