賈康：保障性住房供給需要政企合作
加快提供保障性住房是民生和房地產調控的重大事項。現(xiàn)已明確今后數(shù)年新建3600萬套保障性住房目標，具體劃分為各地的建設任務。據估計，1000萬套保障性住房所需資金要高達1 .3萬億元以上。如此巨額開支，僅僅依靠政府財政投入是不可能的，政府大包大攬模式也不是一個能保證較高效率的好模式。必須積極引導、拉動社會資金的參與，才能順利實現(xiàn)目標。保障性住房包括廉租房、公租房和經濟適用房等。鑒于各地經濟適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現(xiàn)象防不勝防的現(xiàn)實，除“共有產權”式的有利于封殺套利空間的經濟適用房之外，我們原則上并不支持再繼續(xù)提供完全產權經濟適用房，這里主要討論如何通過PPP提供廉租房和公租房。
一、關于廉租房的P P P提供模式
廉租房不可能由市場自行提供，但政府引導、拉動非政府資金參與建設仍是必要和可能的?？赏ㄟ^以下幾種PPP方式。
建議一：政府與投資機構合作，通過建設———轉讓(BT )的模式提供廉租房
BT是Build(建設)和Transfer(轉讓)兩個英文單詞的縮寫，BT的含義是：政府公共部門通過合同約定，將擬建的項目(在這里即為政府規(guī)劃中已確定建設的廉租房)授予投資人，在規(guī)定的時間內，由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔工程的融資和建設，合同期滿后政府按照合同的約定回購該項目。
BT方式的基本操作過程是：政府公共部門通過公開招標的方式選擇一個項目公司，與項目公司簽訂一個包括政策支持內容(如優(yōu)惠條件提供周邊開發(fā)權等)以及回購內容的合約，項目公司根據此合約進行融資并建設，項目建成后項目公司根據回購的相關條款轉讓給政府的相關部門。政府接收部門根據回購條款一次或分次將資金付給項目公司。
B T方式的關鍵點有三個：一是選擇的投資機構要有足夠的資金實力，同時應有較強的融資能力；因為，選擇BT方式一個重要的原因是解決廉租房建設中的資金不足問題，如果項目公司自身實力不強和其融資能力不強，就失去了選擇BT形式的意義。對于項目公司的自有資金要有一定的要求，如自有資金應當達到項目總投資額的一定比例等。自有資金比例占得越大，項目風險越小，反之風險就大。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時，可根據資金情況來確定，如果未來資金不夠充?？煞蛛A段來回購。三是政策支持條件應合理，符合國土開發(fā)的“頂層規(guī)劃”和適度、可操作的原則。
B T這種形式的參與主體，一方是政府公共部門，作為項目的發(fā)起人和業(yè)主，是項目的最終所有者。另一方是投資人，通常有兩種：一種是由出資人和承包商結為聯(lián)合體，組成投資人；另一種是承包商獨自成為投資人。將BT作為建設廉租房的適用模式，主要因為：
1.可為項目提供和籌措來自民間的建設資金，緩解政府資金壓力。項目建設者可實際借助市場籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力，并有效提高資金的使用效率，分散投資風險。
2.可調動施工方內在潛力與積極性，降低工程實施難度，減少建設管理和協(xié)調環(huán)節(jié)，有效地約束工程造價，降低政府管理中的投資建設風險，提高建設效率。
3.可充分發(fā)揮企業(yè)自身技術和資金的綜合優(yōu)勢取得投資回報，而政府則為建設廉租房融入非財政資金，為社會較快提供了更多、更好的廉租房，改善低收入階層生活，形成“多贏”。
建議二：政府與房地產商合作，通過土地“拼盤開發(fā)”方式提供廉租房
如政府在向房地產商轉讓土地使用權用于開發(fā)時，拼盤搭配式地要求開發(fā)商必須向政府提供占整個建設面積一定比例(如30%)的廉租房。
這種做法的實質是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分“內含式”地用于建設廉租房，只不過省去了許多中間過程，表現(xiàn)為廉租房直接由開發(fā)商提供，其費用在土地轉讓金中直接減去。也就是說，開發(fā)商在參加投標時的土地報價中，已經將其拼盤提供廉租房的成本減去了。
政府的責任：一是負責組織土地使用權的出讓，可以仍然采用招投標方式，由競爭中的中標者取得開發(fā)權；二是負責開發(fā)地塊與其整個轄區(qū)建設的通盤規(guī)劃的優(yōu)化協(xié)調匹配，以及地塊開發(fā)具體方案內部各要素的合理拼盤搭配；三是全面、清晰、合理設定廉租房建設的具體規(guī)格、標準及相關管理要求；四是持有廉租房所有權并負責廉租房的公平合理分配；五是組織必要的工程監(jiān)理與驗收。開發(fā)商的責任：一是按照中標合同要求建設廉租房；二是負責廉租房建設的融資。
建議三：政府按揭
私人通過按揭購房已經成為人們普遍的購房方式，政府按揭和私人按揭并沒有什么運行機理上本質的不同，只不過是政府購房成本不包含土地出讓價格，僅僅包含建筑價格和開發(fā)商的市場投資平均利潤。就是說，政府提供一塊土地，通過公開招標尋找開發(fā)商，由開發(fā)商向銀行融資建設，建設完成后由政府通過按揭的方式全部購回。
這與前面的BT有某些類似，但也有所不同，主要是：在BT中，政府如分期付款、是付給投資機構，而在按揭中，政府主要是分期付款給銀行。
二、關于公租房的P P P提供模式
公租房的房租比廉租房高(但仍低于市場價格)，且征收穩(wěn)定。其建設成本，可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當?shù)难a貼或政策優(yōu)惠條件，經營者可以通過對其建成后的經營管理，收回成本并獲得一定的利潤。因此，可以考慮PPP中的以下兩種具體形式：
建議一：政府與投資機構合作，采用BO T模式提供
B O T是Build(建設)、O perate(經營)、T ransfer(轉讓)三個英文單詞的縮寫，概念上代表著一個完整的項目融資、建設和運營時段。此形式的基本思路是，由政府授權項目公司對項目進行建設和經營管理，項目公司在經營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后根據協(xié)議將該項目無償轉讓給相應的政府管理機構。B O T已在我國被廣泛應用在水務、發(fā)電、垃圾處理等多個領域中的建設項目。
在政府公租房建設中選擇BO T方式，主要是因為：
1.投資者在建成后如繼續(xù)持有經營權，通過房租可以收回一定的投資成本，如政府再給予一定補貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可以獲得一定的投資回報。
2.可為政府在更長的時間段實際融入更多的建設資金，讓更多的民營資本在更長的時間段上參加到公租房的建設與提供中來。民營資本還可以通過資本市場為建公租房融資，從而進一步擴大其融資渠道，明顯減輕政府公共職能盡責的資金壓力。
3.可提高資產運營效率。因為民營部門對市場有著更為敏銳的洞察力和更為細致、先進的管理機制，以及豐富的專業(yè)運作經驗。
4.在合同期過后，甚至政府可以無條件根據BO T合約收回公共租賃房的全部產權，這近乎政府經過特許權的階段性操作，在不花錢的情況下，提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。
5.總體上可顯著加快政府保障性住房建設步伐，讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。
B O T基本操作過程是：政府公共部門確定公共租賃房規(guī)劃與建設項目后，對該項目進行公開招標，中標單位就此項目成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資、建設并管理(也可委托其他公司進行管理)，經營期過后把所有項目資產轉交給政府相關公共部門。
在某些有必要的情況下，政府可以通過現(xiàn)金流量補貼的形式，使項目投資者達到收回投資并得到合理投資回報的水平(此時雖未能“不花錢也辦事”，但仍顯著地“少花錢多辦事)。補貼有兩種方式，一是補貼給公租房使用者，再經房租形式由經營者收取，二是直接補貼給經營者?，F(xiàn)金流量補貼的高低通常與經營的期限長短成負相關，即經營期限越長，政府現(xiàn)金補貼越小，反之越大。
建議二：與私人持有者合作
政府通過社會中介公司，收集一定數(shù)量符合保障性住房條件的閑置的私人產權的住房，對這些私人產權住房給予一定的優(yōu)惠條件(如房租稅收優(yōu)惠等)，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價格相比過低，政府可以通過對出租者補貼或對入住者補貼的方式來解決問題。
這一方式有三大優(yōu)點：一是能夠很快提供出公共租賃住房，而不像新建設住房那樣需要較長時間；二是政府可以靈活掌握提供的數(shù)量，需求量大時，可以多尋一些房源，而需求較少時，便沒有必要尋找更多房源；三是實現(xiàn)社會資源配置的優(yōu)化，讓社會閑置住房發(fā)揮積極的準公共品作用。目前我國城市存在為數(shù)可觀的空置房，如果能夠加以利用，可有效減緩當前住房壓力，并且產生遏制房價快速上升的效應。
(作者系財政部財政科學研究所所長)
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