[行業(yè)]民航發(fā)展基金替代機場建設(shè)費被指換湯不換藥
陳姍姍 郭晉暉 夏清逸
全國人大代表：已無存在必要，設(shè)立民生收費理應(yīng)經(jīng)人大審批
長期為人詬病的“機場建設(shè)費”將被換湯不換藥地納入“民航發(fā)展基金”，從某種程度上說，這種改名的實際意義?？赡苤辉谟诨乇苜|(zhì)疑。
昨日，財政部頒布了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，從4月1日起征收民航發(fā)展基金，由原來的民航機場管理建設(shè)費(民航乘客購票時繳納，俗稱“機場建設(shè)費”)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金(航空公司繳納，下稱“民航基建基金”)合并而成，原征收標準不變，僅征收后的使用范圍有所擴大。
在今年全國兩會上建議取消機場建設(shè)費的全國人大代表葉青昨日接受《第一財經(jīng)日報》采訪時認為，機場建設(shè)費原本只是一個權(quán)宜之計，如今已失去存在的合理性與必要性；而從預(yù)算改革的角度來說，涉及民生的收費，應(yīng)經(jīng)過人大審批。
也有財稅專家對本報分析稱，出臺這一《辦法》，是在迫于阻力無法取消機場建設(shè)費的背景下，有關(guān)部門試圖對其加以規(guī)范的一種努力。
只有名字變了
根據(jù)《辦法》，在中國境內(nèi)乘坐國內(nèi)、國際和港澳臺地區(qū)航班的旅客，以及在中國境內(nèi)注冊設(shè)立、并使用中國航線資源從事客貨運輸業(yè)務(wù)的航空運輸企業(yè)和從事公務(wù)飛行的通用航空企業(yè)應(yīng)繳納民航發(fā)展基金。
其中，乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次50元，乘坐國際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元(含旅游發(fā)展基金20元)；對三類人免征，即持外交護照乘坐國際及地區(qū)航班出境的旅客、年齡在12周歲以下(含12周歲)的乘機兒童和乘坐國內(nèi)支線航班的旅客。
本報注意到，《辦法》關(guān)于航空旅客繳納、免征范圍和繳納標準的規(guī)定，同原機場建設(shè)費的實際征收操作沒有差異。另外，關(guān)于航空公司繳納部分的規(guī)定，也同原民航基建基金大致相同，不過從事公務(wù)飛行的通用航空企業(yè)此次被新納入征收對象行列。
主要的變化在于資金的用途。根據(jù)《辦法》，此次合并后，民航發(fā)展基金的使用范圍將比原先的機場建設(shè)費和民航基建基金有所擴大，除用于傳統(tǒng)的機場、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還將對貨運航空、支線航空、國際航線、中小型民用運輸機場(含軍民合用機場)進行補貼；以及用于民航節(jié)能減排，通用航空發(fā)展，民航科教、信息等重大科技項目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用等。
還有沒有存在的必要？
正是由于這種“換湯不換藥”的更名，引起了廣泛爭議。有網(wǎng)友發(fā)表評論稱，由于建設(shè)機場的熱潮已經(jīng)過去，“機場建設(shè)費”這個名稱已經(jīng)說不過去，而換成“民航發(fā)展基金”就可以把實質(zhì)上的機場建設(shè)費長期化、合理化，因為“民航發(fā)展”是一項沒有止境的工作。
葉青也認為，《辦法》規(guī)定的征收、管理辦法沒有實質(zhì)變化，改個名字似乎只是讓收費“變得好接受一點”。這位湖北統(tǒng)計局副局長對本報評論稱，在機票價格之外另外收取民航發(fā)展相關(guān)費用的理由本身就值得商榷，現(xiàn)在財政收入每年超過10萬億，為什么不能舍棄區(qū)區(qū)200多億的收費，減輕航空旅客負擔(dān)呢？
根據(jù)全國人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉的一份書面報告，原機場建設(shè)費的收費依據(jù)是1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財政部、國家計委、民航總局《關(guān)于整頓民航機場代收各種機場建設(shè)基金的意見》。陳華偉認為，該意見是三個部門會商出臺的文件，既未經(jīng)全國人大常委會審議，也未經(jīng)公眾聽證。它征收的合法性、合理性從一開始就站不住腳。
“航空公司已經(jīng)向機場支付了各項設(shè)施的使用費用，并且還要每年繳納民航建基金，而這些費用已經(jīng)含在機票里了，為什么旅客還要再掏錢出來繳納另一筆機場建設(shè)費？”一名航空業(yè)內(nèi)人士在接受本報采訪時也發(fā)出這一質(zhì)疑。
此外，此類收費標準的制定，也遭到質(zhì)疑。如中國政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員、中國航空法律服務(wù)中心首席專家張起淮律師對本報稱，《辦法》中規(guī)定的征收標準，沿用了舊有的標準，似有不妥，應(yīng)根據(jù)民航發(fā)展的歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)實速度以及未來發(fā)展需要進行詳細的測算和論證。
行業(yè)、部門利益
盡管機場建設(shè)費自1992年開征以來就一直飽受爭議，但出于維護自身利益的考慮，包括首都機場在內(nèi)的國內(nèi)主要機場，都希望政府能繼續(xù)征收機場建設(shè)費，并一直在與財政部、民航局就機場建設(shè)費政策進行溝通。
目前，機場建設(shè)費也的確是國內(nèi)機場的一項重要的收入來源。記者查閱多家機場上市公司的2011年年報顯示，2011年，白云機場(600004.SH)的營業(yè)總收入為42.39億元，其中機場建設(shè)費返還收入就達到5.64億元，占總收入的13.79%；首都機場(00694.HK)的總收入為65億元，其中機場建設(shè)費返還收入達到10.01億元，占總收入的15.41%；而美蘭機場(00357.HK)去年總收入5.65億元，其中機場建設(shè)費返還達到1.19億元，占總收入的21.04%。
而在2011年，白云機場、首都機場和美蘭機場的凈利潤分別為6.97億元，11.14億元和2.9億元，如果三家機場沒有計入機場建設(shè)費返還，盈利將會大幅下降，甚至有接近虧損的危險。
除了機場收入，部門利益也是一大阻力。
“取消機場建設(shè)費的最大阻力在于民航局。”葉青說，“這部分錢有一半留在民航局，雖然中央屢屢強調(diào)對政府性基金的審計監(jiān)督，但費一旦收上來，很難說每筆錢都會用到規(guī)定的地方去?！?/p>
根據(jù)現(xiàn)行的財政體制，民航機場管理建設(shè)費和民航基建基金屬于中央政府性基金。2011年民航基建基金收入60.88億元，民航機場管理建設(shè)費收入147.08億元，兩項基金合計207.96億元；而在2012年財政預(yù)算中，這兩項收入合計218.35億元。
也有專家認為，出臺《辦法》具有一定的進步意義。中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文就認為，出臺《辦法》可對原機場建設(shè)費的征收和使用進行規(guī)范。
施正文說，機場建設(shè)費屬于政府性基金，是中國非稅收入的一種。中國稅制的改革方向應(yīng)該是逐漸減少非稅收入，將更多的非稅收入轉(zhuǎn)為稅收，從而能夠更好地對它們的運行狀況進行監(jiān)督和管理。但“從目前的情況看，機場建設(shè)費不能轉(zhuǎn)為稅收，雖然備受詬病，卻又無法取消，所以就只能出臺條例在現(xiàn)行框架下，對這部分資金的征收、使用、權(quán)限等等制定規(guī)范，此外，機場建設(shè)費改名‘基金’之后，也與政府性基金相統(tǒng)一?！?/p>
收不收費，該誰說了算？
設(shè)立民航相關(guān)收費是否需要經(jīng)過聽證？行政部門是否有權(quán)設(shè)立？程序問題亦是爭議的一個焦點。
上述陳華偉報告即認為，自2002年開始，財政部已經(jīng)連續(xù)三次發(fā)文延長機場建設(shè)費的收費年限，最新一次是2010年，規(guī)定從2011年1月1日至2015年12月31日，繼續(xù)征收機場管理建設(shè)費，這種由行政部門發(fā)文任意延長收費的做法并不合理。
葉青則認為，從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，此次財政部出臺暫行條例只是部門規(guī)章，符合其法律權(quán)限，而且從實質(zhì)上看，《辦法》也只是將國務(wù)院2010年的有關(guān)批復(fù)具體化。
施正文認為，由于只是更改了名稱，并沒有增加稅負，財政部可以出臺這樣的規(guī)定。但問題是，這只是一種過渡時期的辦法。政府性基金同樣是對公民財產(chǎn)權(quán)的分割，不能再僅僅靠部門規(guī)章就能決定征收。
“這種做法不能長期下去，應(yīng)進一步推動稅費改革，政策出臺的法律層級必須提高，對于這種涉及增加公民負擔(dān)的政策，應(yīng)該至少由國務(wù)院，甚至要由全國人大廣泛征求各方面的意見后再出臺政策?！笔┱恼f。
葉青也建議，下一步預(yù)算法的修改，應(yīng)該規(guī)定一些收費項目，不管是征收辦法，還是暫行條例，都要經(jīng)過全國人大常委會的批準。
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