預(yù)算公開如何法制化：誰來管政府的錢袋子
導(dǎo)讀：預(yù)算分為財政收入和財政支出。拿財政收入來說，它的重要組成部分是稅收。稅收連著千家萬戶，涉及每年向老百姓、納稅人收多少稅、怎么收等問題。
今年8月5日，本報報道了全國人大常委會預(yù)算工委專門聽取財政部關(guān)于落實預(yù)算決議和履行政府三項承諾有關(guān)情況的通報，并將相關(guān)情況送達(dá)全國人大代表。
這是為了進(jìn)一步加強(qiáng)對人大預(yù)算決議落實的監(jiān)督，根據(jù)十二屆全國人大一次會議“圍繞大局、突出重點、加大力度、增強(qiáng)監(jiān)督實效，進(jìn)一步完善人大預(yù)算監(jiān)督工作的方式方法”要求而開展的。
所謂預(yù)算，籠統(tǒng)地說即是政府的財政收支計劃。預(yù)算法，顧名思義，就是關(guān)于政府“錢袋子”的法律。
去年6月，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案，提交全國人大常委會二審。這是我國現(xiàn)行預(yù)算法自1994年頒布以來的第一次修改。
預(yù)算法為何是“民生法”
為何又稱“政府支出法”
在法學(xué)家眼中，預(yù)算法是一部事關(guān)民生福祉的經(jīng)濟(jì)憲法。
國家的預(yù)算，是經(jīng)法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)的國家年度集中性財政收支計劃。它規(guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。
中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說，大家可能會覺得，預(yù)算離自己很遙遠(yuǎn)，但實際上，這個賬本上處處寫著“民生”。預(yù)算分為財政收入和財政支出。拿財政收入來說，它的重要組成部分是稅收。稅收連著千家萬戶，涉及每年向老百姓、納稅人收多少稅、怎么收等問題。
劉劍文認(rèn)為，其實，預(yù)算法非常重要，因為預(yù)算法背后涉及中央和地方的關(guān)系、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、政府和老百姓的關(guān)系，可以說是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“憲法”。
預(yù)算法是規(guī)定國家預(yù)算決策機(jī)制的基本法律，其對于國計民生的重要性不言而喻?，F(xiàn)代社會離不開政府提供的公共服務(wù)，而公共服務(wù)需要財政投入。預(yù)算決定了政府可以花多少錢，以及更重要的，這些錢應(yīng)該花在哪里。預(yù)算太少，社會不足以維持必需的公共服務(wù)；預(yù)算太多，人民的財產(chǎn)即成為官員揮霍浪費(fèi)的資本。近20年來，財政預(yù)算年年快速增長，增長速度甚至遠(yuǎn)超過GDP增速，表明政府財政聚集了越來越多的社會財富，但是每年的預(yù)算增長卻從未征求過社會意見。當(dāng)然，即便預(yù)算數(shù)字看起來恰到好處，也還需要有效的監(jiān)督機(jī)制，才能保證納稅人的錢確實被用在該用的地方。
這一切都表明，預(yù)算離不開民主過程。要保證“取之于民，用之于民”，人民自己得對政府預(yù)算有發(fā)言權(quán)。雖然人民未必有足夠的時間和信息決定自己的每一分錢花在哪里，但是他們可以選舉自己的代表替自己決定政府預(yù)算方案。
預(yù)算是國家財政的收支，是國民經(jīng)濟(jì)生活中最重要的事情。無論是近些年來屢屢提及的年終突擊花錢、私設(shè)小金庫，還是稅負(fù)過高、國富民窮，還有那些面子工程、政績項目，其背后皆與預(yù)算法的失靈有著密切的關(guān)系。預(yù)算法修正案中哪怕一個小小條款的改動，既可能讓財政資金走向正軌，也可能造成社會財富的巨大浪費(fèi)。
預(yù)算公開如何法制化
如何讓老百姓看得懂
政府長期以來在預(yù)算領(lǐng)域的不透明最終導(dǎo)致政府預(yù)算走向了“神秘化”，民眾的知情權(quán)和參與度都受到了局限。
預(yù)算法修正案草案規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院羅云毅研究員提出，預(yù)算公開是社會各界非常關(guān)心的問題，預(yù)算法修正案草案對此作出規(guī)定是很大進(jìn)步。同時，該條規(guī)定還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，應(yīng)明確預(yù)算公開的內(nèi)容、程度等，以保證法律規(guī)定得到有效實施。
清華大學(xué)白重恩教授建議對“國家秘密”進(jìn)行明確界定，以防止執(zhí)行過程中政府部門濫用，將不愿公開的內(nèi)容都解釋為涉及國家秘密，影響預(yù)算公開的效果。中央財經(jīng)大學(xué)王雍君教授提出，對不能公開的特殊情況，可以通過制定實施細(xì)則來明確。
對預(yù)算法，老百姓只關(guān)心兩件事：一是錢是怎么花掉的？二是錢花得是否高效？預(yù)算要公開、透明，讓老百姓看得明白。
陽光是最好的防腐劑，預(yù)算只有公開透明，才能得到有效監(jiān)督。除了人大監(jiān)督，還需要社會監(jiān)督。然而預(yù)算法對于很多人來說，專業(yè)性太強(qiáng)，不容易看懂。這也是老百姓監(jiān)督預(yù)算的一個“軟肋”。即使是人大代表，有時也有這樣的體會：政府的預(yù)算文本寫得太粗，有的只在去年預(yù)算的基礎(chǔ)上機(jī)械增加，但多個項目混在一起，變動大的也沒有交代原因，代表沒法“算細(xì)賬”。以致一些人大代表坦言：“在專業(yè)人士面前，我們這些不專業(yè)的只能靠猜?！?/font>
有學(xué)者認(rèn)為，公眾關(guān)心的是具體的東西。預(yù)算若公開得太籠統(tǒng)、不具體，也是一種變相不透明。目前公開的政府預(yù)算都是匯總的大數(shù)，人大代表和公眾看不出名堂，監(jiān)督難免流于形式。各種預(yù)算應(yīng)逐步細(xì)化說明，讓公眾看得懂，這樣政府在預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意性就會得到遏制。
事實上，預(yù)算公開要有實際意義，必須以預(yù)算完整性為前提，按照完整性要求，政府所有收支都要納入預(yù)算，包括稅收收入、國有資本經(jīng)營收入、土地出讓收入、政府性基金收入、政府債務(wù)收入、預(yù)算外收入等所有政府收入都必須納入預(yù)算，而目前，我國后幾項政府收入尚未納入預(yù)算。
相關(guān)專家認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法中的預(yù)算結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)、不完整，對預(yù)算收支僅作了大范圍、粗線條的規(guī)定，導(dǎo)致只有部分政府收支納入預(yù)算，存在著規(guī)模龐大的預(yù)算外收支，給政府收支脫離法律監(jiān)管、滋生腐敗留下了空間。
為此，預(yù)算法修正案草案規(guī)定，各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。
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