關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告
——2013年6月27日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議上
審計(jì)署審計(jì)長 劉家義
全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì):
我受國務(wù)院委托,向全國人大常委會(huì)報(bào)告2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況,請(qǐng)審議。
2012年,審計(jì)署在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和審計(jì)法等法律法規(guī),圍繞黨和國家工作中心,加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金、重大政策執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督。從審計(jì)情況看,各部門各地區(qū)認(rèn)真執(zhí)行十一屆全國人大五次會(huì)議有關(guān)決議,努力推進(jìn)各方面工作,保持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展,完成了全國人大批準(zhǔn)的2012年度預(yù)算任務(wù)。中央公共財(cái)政收入年初預(yù)算為55 920億元,預(yù)算執(zhí)行報(bào)告數(shù)為56 132.42億元,決算草案報(bào)告數(shù)為56 175.23億元,加上年初從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2700億元,使用的收入總量為58 875.23億元;中央公共財(cái)政支出年初預(yù)算為64 120億元,預(yù)算執(zhí)行報(bào)告數(shù)為64 148.27億元,決算草案報(bào)告數(shù)為64 126.31億元,加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金248.92億元,支出總量為64 375.23億元;中央公共財(cái)政赤字為5500億元,與預(yù)算持平;年末中央財(cái)政國債余額為77 565.7億元,控制在全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算限額之內(nèi)。
——實(shí)施積極的財(cái)政政策,財(cái)政的保障和調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。在加大結(jié)構(gòu)性減稅、擴(kuò)大“營改增”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,依法加強(qiáng)收入征管,中央公共財(cái)政收入比上年增長9.4%。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),中央財(cái)政住房保障、農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保、社保、醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出分別增長44.6%、25.3%、23.1%、22%、17.2%和15.7%,有效發(fā)揮財(cái)政政策在推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中的作用。
——推進(jìn)財(cái)政管理改革,預(yù)算的規(guī)范化和公開程度不斷提高。完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制,中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金比上年增長38.7%,基本消除了縣級(jí)基本財(cái)力缺口。實(shí)行全口徑預(yù)算管理,政府預(yù)算體系更加完善,納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的企業(yè)增加到963戶。預(yù)決算公開實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、機(jī)制化,97個(gè)中央部門公開了部門預(yù)算,“三公經(jīng)費(fèi)”公開取得重要進(jìn)展。
——依法整改上年審計(jì)查出的問題,財(cái)政財(cái)務(wù)相關(guān)制度建設(shè)不斷加強(qiáng)。各單位和地區(qū)補(bǔ)征稅款、追回資金、調(diào)整賬目等涉及1056億元,挽回和避免損失137億元,糾正違規(guī)用地30多萬畝;根據(jù)審計(jì)建議,制定完善規(guī)章制度1600多項(xiàng);審計(jì)查出的112起案件線索移送有關(guān)部門依法查處后,已有660多人被依法處理。具體整改情況,國務(wù)院已向全國人大常委會(huì)專題報(bào)告,審計(jì)署已于2013年1月16日向社會(huì)公告。
一、財(cái)政管理審計(jì)情況
重點(diǎn)審計(jì)了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況,以及中央財(cái)政決算草案的編制等情況。從審計(jì)情況看,2012年,財(cái)政部和發(fā)展改革委等部門注重加強(qiáng)統(tǒng)籌管理,突出民生等重點(diǎn)支出,從嚴(yán)控制一般性支出,推進(jìn)預(yù)算公開和投資項(xiàng)目公示制度,預(yù)算和投資管理水平有所提高。但財(cái)政管理制度還不夠健全,預(yù)算執(zhí)行中變動(dòng)較多,財(cái)政資金的使用績效也亟需提高。
(一)公共財(cái)政預(yù)算管理情況。
1.有些事項(xiàng)列報(bào)不規(guī)范。財(cái)政部向全國人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況時(shí),未報(bào)告中國清潔發(fā)展機(jī)制基金運(yùn)營收入等5.95億元。財(cái)政部在執(zhí)行全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算中,下劃本級(jí)支出129.08億元,上劃轉(zhuǎn)移支付177.83億元。
2. 年初部分預(yù)算仍未落實(shí)到項(xiàng)目和單位。據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目中,科技重大專項(xiàng)預(yù)算146.46億元僅列示了總數(shù);批復(fù)的部門預(yù)算中,有118.92億元是14個(gè)部門的43個(gè)“打捆”項(xiàng)目預(yù)算;在部門申報(bào)的預(yù)算之外,財(cái)政部還批復(fù)暫列發(fā)展改革委和能源局部門預(yù)算的項(xiàng)目支出2.5億元。
3.部分投資安排給不符合條件的單位或項(xiàng)目。發(fā)展改革委向不屬于綠色農(nóng)用生物產(chǎn)品高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、糧食現(xiàn)代物流專項(xiàng)范圍的14個(gè)項(xiàng)目下達(dá)投資5200萬元,向虛構(gòu)申報(bào)材料或不符合條件的6個(gè)項(xiàng)目下達(dá)投資2420萬元,還超出年度計(jì)劃或補(bǔ)助申請(qǐng)向58個(gè)項(xiàng)目下達(dá)投資9.77億元。
4.有的項(xiàng)目多頭安排投資、資金分配過于分散。2012年,發(fā)展改革委的兩個(gè)司在4個(gè)專項(xiàng)中對(duì)12個(gè)鋰離子正極材料項(xiàng)目都安排了投資共計(jì)9954萬元,最低的僅300萬元。同時(shí),將12億元國家服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)投資切塊下達(dá)給各地的544個(gè)項(xiàng)目,平均每個(gè)項(xiàng)目220萬元,中央投資在地區(qū)項(xiàng)目總投資中的占比最低僅1.3%,難以起到引導(dǎo)作用。
5.未按程序下達(dá)投資計(jì)劃159.64億元。其中:14個(gè)專項(xiàng)的發(fā)展規(guī)劃、具體補(bǔ)助范圍或工作方案尚未確定,33個(gè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、用地手續(xù)、概算調(diào)整或資金申請(qǐng)等尚未批復(fù)。
6.部分預(yù)算和投資計(jì)劃下達(dá)滯后。在追加的部門預(yù)算中有739.02億元(占51%)、投資計(jì)劃中有112.37億元(占2%)未按要求于9月30日前下達(dá);轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中有10 900.7億元(占27%)未按要求在全國人大批準(zhǔn)后90日內(nèi)下達(dá)。上述情況影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,抽查中央投資安排的12個(gè)項(xiàng)目,至2013年3月底有19.37億元(占55%)未使用,其中3個(gè)項(xiàng)目尚未開工。
7.區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策較多,影響稅收政策的統(tǒng)一性和公平性。至2012年底,已批準(zhǔn)并正在執(zhí)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策有16種,涉及各主要稅種;還有70多個(gè)地區(qū)以“改革實(shí)驗(yàn)示范區(qū)”等名義申請(qǐng)區(qū)域性稅收優(yōu)惠等待審批。
?。ǘ┱曰痤A(yù)算管理情況。
1.基金支出預(yù)算采取以收定支方式編制,部分年初預(yù)算沒有確定項(xiàng)目,與實(shí)際支出存在差異。一是中央本級(jí)代編的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低,其中8項(xiàng)基金代編預(yù)算112.97億元全部未執(zhí)行。二是執(zhí)行中項(xiàng)目調(diào)增調(diào)減,涉及預(yù)算共計(jì)734.15億元,相當(dāng)于年初預(yù)算的60%。三是下達(dá)不及時(shí),未提前告知各地基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù),且有88%的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算是6月30日以后才下達(dá)的;12月份還追加中央本級(jí)基金預(yù)算24.08億元、追減4.26億元。
2.財(cái)政部向全國人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況時(shí),未細(xì)化報(bào)告用港口建設(shè)費(fèi)超收收入安排新增支出4.33億元,預(yù)算級(jí)次下劃26.2億元、上劃10.75億元;未分項(xiàng)報(bào)告各項(xiàng)基金的結(jié)轉(zhuǎn)情況。
3.國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金需要清理規(guī)范。該項(xiàng)資金設(shè)立于1991年,目前按電影票房收入的5%收取。2012年收入7.69億元、支出5.25億元,其中先征后返各省及相關(guān)影院4.27億元(占81%),補(bǔ)貼電影創(chuàng)作3650萬元,至年底累計(jì)結(jié)余7.28億元,大量資金未安排使用,對(duì)電影事業(yè)發(fā)展支持作用有限。
?。ㄈ﹪匈Y本經(jīng)營預(yù)算管理情況。
1.預(yù)算范圍不完整。至2012年底,還有約4000戶中央部門所屬企業(yè)(資產(chǎn)約占中央非金融企業(yè)的11%)未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。
2.預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行不規(guī)范。國有資本經(jīng)營年初預(yù)算有804.97億元(占92%)沒有細(xì)化落實(shí)到具體企業(yè)和項(xiàng)目,其中財(cái)政部代編183.97億元,批復(fù)國資委的621億元僅明確了支出分類;批復(fù)的56.6億元預(yù)算的項(xiàng)目類型與用途不匹配。從執(zhí)行看,國有資本經(jīng)營預(yù)算按企業(yè)年報(bào)利潤確定上繳收入再安排支出,受年報(bào)公布時(shí)間影響,2012年有97%的收入是9月以后入庫的,有82%的支出是10月以后下?lián)艿?,影響?dāng)年預(yù)算執(zhí)行。
3.預(yù)算分配未能充分體現(xiàn)政策要求。按規(guī)定,國有資本經(jīng)營預(yù)算主要用于國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國家戰(zhàn)略和國家安全等關(guān)鍵領(lǐng)域及重點(diǎn)行業(yè),但2012年安排企業(yè)的862.58億元中,有22%投入了建筑、商業(yè)、旅游等非關(guān)鍵領(lǐng)域,還有11.46億元新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出安排給不符合條件企業(yè);部分資金分配較散,預(yù)算投入不足1億元的有662個(gè)項(xiàng)目,如安排中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司13個(gè)項(xiàng)目的資金合計(jì)僅8萬元。
(四)財(cái)政管理績效情況。
1.中央本級(jí)財(cái)政資金閑置較多。2012年,公共財(cái)政預(yù)算收入中有近5%規(guī)定了專項(xiàng)用途,不能統(tǒng)籌安排使用,車輛購置稅收入年底累計(jì)結(jié)余就達(dá)37.7億元;104個(gè)部門本級(jí)有396.4億元結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金,其中22個(gè)部門項(xiàng)目支出結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)超過當(dāng)年預(yù)算的35%,最高達(dá)189%;政府性基金預(yù)算中,新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、彩票公益金、核電站乏燃料處理處置等基金連年結(jié)轉(zhuǎn),余額累計(jì)達(dá)339.24億元。
2.績效評(píng)價(jià)覆蓋面較低。中央部門項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作從2006年就開始實(shí)施,但2012年開展績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目僅381個(gè)、涉及資金139.38億元,僅占部門項(xiàng)目預(yù)算的1.5%。
(五)轉(zhuǎn)移支付管理情況。
1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理。2012年,中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財(cái)政支出的比重為62.77%;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加上一般性轉(zhuǎn)移支付中具有限定用途的5項(xiàng)資金后,實(shí)際規(guī)定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重為64.42%。
2.轉(zhuǎn)移支付管理不夠完善。285項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中,有31項(xiàng)尚未制定管理辦法,有25項(xiàng)因投入市場競爭領(lǐng)域、投向交叉重復(fù)等需要清理整合;抽查的18個(gè)省本級(jí)有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入其年初預(yù)算,其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有53%未編入。
3.部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配不夠規(guī)范。有的多頭分配,抽查質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督補(bǔ)助等3個(gè)專項(xiàng)共計(jì)9.8億元,由財(cái)政部和主管部門切塊后分別分配,且分配方法和標(biāo)準(zhǔn)不同。有的資金使用分散,抽查的2290.31億元中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,共分配給18個(gè)省的3.7萬多個(gè)項(xiàng)目,其中50萬元以下的項(xiàng)目占44%。
4.撥付地方的部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付層層結(jié)存。抽查能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個(gè)款級(jí)科目轉(zhuǎn)移支付資金在18個(gè)省的使用情況發(fā)現(xiàn),至2012年底,這些地方當(dāng)年收到的420.92億元中央專項(xiàng)資金中,有177.45億元(占42%)結(jié)存在各級(jí)財(cái)政或主管部門。同時(shí),撥付到項(xiàng)目單位的資金有7.73億元(占1.8%)被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用;抽查的1908個(gè)項(xiàng)目中,有443個(gè)(占23%)實(shí)施進(jìn)度慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
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