集體土地改革信號
在一些地方的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中，雖然地方政府不斷提高農(nóng)民和農(nóng)村在共享發(fā)展成果中的分配比例，但農(nóng)民仍缺少真正的平等談判能力
文/《瞭望》新聞周刊記者侯大偉楊玉華
鼓勵有條件的地方實行集體土地股份制改革，這是主管部門負責(zé)人最新釋放的正面信號。
11月19日，在廣東佛山召開的2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會上，國土資源部副部長、中國土地學(xué)會理事長王世元表示：“總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗，抓緊完善現(xiàn)行法律和政策，為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境。凡有條件的地方，鼓勵集體土地股份制改革。”
農(nóng)村土地改革久經(jīng)爭議，到目前已有一個初步政策框架。今年3月的全國人代會上，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中提出“有序推進農(nóng)村土地管理制度改革”。與此同時，“長久不變”、“確權(quán)頒證”、“自愿流轉(zhuǎn)”、“占有收益”等涉及農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵詞被寫入“十二五”規(guī)劃綱要。
對于新近的“股田制”改革信號，有關(guān)專家認為此舉將是對農(nóng)民利益的積極保護。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田認為，農(nóng)民以土地入股，可以比較有效地解決農(nóng)民的就業(yè)和收益問題，對農(nóng)民利益是一個很好的保障，可以有效地緩解征地帶來的矛盾，未來可能成為農(nóng)村征地改革的一個方向。
早在上世紀90年代，珠三角一些地區(qū)就開展了農(nóng)村土地股份制改革，江蘇、四川等地的部分地區(qū)也有過相關(guān)嘗試，但在全國層面未形成主流。
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股。但與承包地不一樣，農(nóng)村集體建設(shè)用地如何推行股份制，缺乏明確規(guī)定和成熟經(jīng)驗。
農(nóng)村土地改革是中國破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、邁向現(xiàn)代化進程中，繞不過去的一道難題。以土地入股的“股田制”來破解這道難題時，如何規(guī)避改革風(fēng)險、如何保障農(nóng)民權(quán)益，將高度關(guān)聯(lián)未來的改革走勢。
城市地緊，農(nóng)村地閑
正在快速推進的城鎮(zhèn)化，將國內(nèi)不少城市帶入了高速發(fā)展軌道之時，也帶來了城市土地承載力不足的困境。
以成都市為例，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略十年以來，成都城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，一大批重點項目、重點工程迅速落地，城市建設(shè)用地不斷告緊。據(jù)國家土地督察成都局的測算，按照成都市現(xiàn)在的發(fā)展速度，未來3年將用完到2020年的用地指標。
曾在全國多個地方從事土地監(jiān)督執(zhí)法的國家土地督察成都局局長常嘉興對《瞭望》新聞周刊記者直言，除西部個別發(fā)展較為緩慢的城市外，城市發(fā)展面臨土地承載力不足在全國是一個普遍現(xiàn)象。近幾年快速發(fā)展的安徽省蕪湖市，同樣也遇到用地指標不夠的尷尬。中西部城市如此，廣東、北京、江蘇這些城市化程度較高地區(qū)，面臨土地承載力不足的問題則更加突出。
與城市發(fā)展承載不足相對應(yīng)的卻是農(nóng)村土地利用效率低下、農(nóng)村資產(chǎn)大量閑置。本刊記者在川、皖、渝等勞務(wù)輸出省市采訪時發(fā)現(xiàn)，由于大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，一些家庭甚至舉家外遷，其房屋、土地長期閑置在農(nóng)村。
在安徽省宣城市，從市區(qū)到20余公里外的向陽鎮(zhèn)，沿途多個村子，很多農(nóng)房已經(jīng)破落，大門上的鐵鎖也已銹跡斑斑，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生。向陽鎮(zhèn)蔴口村村民劉慶保對本刊記者說，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人長年在外務(wù)工，家里的房子、宅基地都是長年空著。
國家土地督察南京局在安徽省沿淮地區(qū)的調(diào)查結(jié)果也表明，農(nóng)村土地利用呈現(xiàn)出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點。以懷遠、來安和霍邱三個縣為例，空心村比例都超過了30%，自然村莊內(nèi)的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地。
城市“圈地”，農(nóng)村“擴張”
本刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的推動下，許多城市都在擴張土地利用，掀起“圈地潮”。
蕪湖市2009年實際用地超過全年指標一倍以上，達到1.3萬多畝。據(jù)了解，多出來的6000多畝土地使用指標都是通過大項目圈外用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式來解決的。
本刊記者了解到，由于城市發(fā)展受到用地指標的制約，蕪湖市的操作模式也在其他許多城市出現(xiàn)，不少地方掀起了以城市征地拆遷、舊城改造和農(nóng)村拆莊騰地等為名義的“圈地”熱。
在城市用地擴張的同時，農(nóng)村建設(shè)用地也在膨脹，出現(xiàn)“擴張熱”，呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現(xiàn)象。國土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996～2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國農(nóng)村人口減少約1.2億，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。
由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擴張，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)建設(shè)用地比例過高，土地過度開發(fā)、承載接近極限的苗頭。
根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，安徽、江蘇和珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)土地開發(fā)強度都已經(jīng)達到15%左右，深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達40%；而日本、韓國的土地開發(fā)強度都在10%以下，即使是國土面積較小的荷蘭也只有13%。
能否打通城鄉(xiāng)資本通道
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院博士李力行分析說，城鄉(xiāng)土地出現(xiàn)前述矛盾，關(guān)鍵就是它們分別處在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系中，而溝通兩者之間的唯一路徑為政府征用。
安徽農(nóng)村問題專家劉奇說，國家實行單向的土地征用制度，征地是政府行為，一方面農(nóng)民往往難以預(yù)知和干預(yù)，獲得的土地征用補償費用也十分有限；另一方面也在城鄉(xiāng)之間形成了兩個封閉體系，資本難下鄉(xiāng)，農(nóng)村難致富。
時下熱議的“股田制”即通過農(nóng)村集體土地股份制改革，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的責(zé)、權(quán)、利，推動流轉(zhuǎn)有序化。它能不能如一把鑰匙，迅速打開農(nóng)村資產(chǎn)大門、打通城鄉(xiāng)資本通道？有人期待，也有人憂慮。
作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都、重慶多年前就開始了“農(nóng)村土地”流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，推動農(nóng)村資源資本化。據(jù)統(tǒng)計，2008年10月13日，成都成立全國首家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所之后僅僅一個月內(nèi)，成都市就實現(xiàn)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)2萬多宗，金額高達15億多元；2009年，重慶農(nóng)村土地交易所共舉行了6場地票交易，吸引了7億多元資金完成了44宗、共8300畝農(nóng)村建設(shè)用地的地票交易。
但在李力行看來，打開農(nóng)村生產(chǎn)要素大門、吸引資本下鄉(xiāng)，與真正實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的更高收入之間并無直接的邏輯關(guān)系，反倒是資本下鄉(xiāng)之后如何避免農(nóng)村土地淪為資本獵食的唐僧肉，應(yīng)該引起警惕。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的巨額增值如何在國家、集體與農(nóng)民三者之間進行分配，當(dāng)前并無統(tǒng)一的明確標準，一些地方也沒有形成合理完善的城鄉(xiāng)土地收益分配機制，致使一些農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中站到了資本的對立面去堵住這個通道。
農(nóng)民如何分享增值收益
受訪專家學(xué)者和基層干部認為，農(nóng)村土地“股田制”須避免三種情況出現(xiàn)：一是農(nóng)民主體地位被忽略，出現(xiàn)“被自愿”、“被上樓”、“被股份”現(xiàn)象；二是教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共服務(wù)配套不到位，缺少為改革兜底的制度保障；三是在股田收益的分配中，把農(nóng)民置于利益分配鏈末端，造成權(quán)益被弱化。
本刊記者采訪中發(fā)現(xiàn)，在一些地方的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中，雖然地方政府不斷提高農(nóng)民和農(nóng)村在共享發(fā)展成果中的分配比例，但這一比例提高的主導(dǎo)者還是地方政府，在“分配比例、方式、時機”等關(guān)鍵問題上，農(nóng)民仍然處于弱勢，并沒有真正的平等談判地位。
一些受訪村民反映，政府以低價流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，或者通過行政推動用農(nóng)民節(jié)約出來的土地指標到城市置換獲取級差收益，卻只拿出一小部分解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障，其他的教育、醫(yī)療、就業(yè)等仍然還是“二元結(jié)構(gòu)”下的水平，這種所謂的“統(tǒng)籌”實際上已經(jīng)演變?yōu)椤耙猿浅脏l(xiāng)”。
從梳理村民的呼聲看，他們希望農(nóng)村土地改革，并不是違背農(nóng)民意愿的大拆大建，不是強迫掠奪式的低價流轉(zhuǎn)，更重要的是在讓農(nóng)民擁有的土地、房屋等資產(chǎn)實現(xiàn)與城市同價的同時，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等公共服務(wù)和福利上也跟城市接軌，實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化。
安徽南陵縣大浦實驗區(qū)村民朱敏告訴本刊記者，搞集中居住、村莊整治改善了農(nóng)民居住環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居住環(huán)境的同等化，這是農(nóng)民歡迎的，但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不光是農(nóng)民住上樓房，如果就業(yè)不解決，保障不完善，教育醫(yī)療不配套，農(nóng)民還得擠進城市去打工謀生，仍然要拼命把子女送到城里讀書，農(nóng)村房子修得再漂亮也只是個空殼，新農(nóng)村建得再美麗也沒有生氣。
土地利用城鄉(xiāng)銜接
針對當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些諸如違背農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)民利益的問題，多位受訪基層干部和有關(guān)專家認為，城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用的二元分割，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和國家之間缺乏合理的利益分配機制，以及社會保障和公共服務(wù)的“短板”，是導(dǎo)致上述問題出現(xiàn)的三個重要原因。因此，當(dāng)前亟需建立“土地利用城鄉(xiāng)銜接、土地收益城鄉(xiāng)共享和公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等”的三大機制。
盡管2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施，代替了原來的《城市規(guī)劃法》，但在不少地方，城鄉(xiāng)土地管理仍未有效銜接，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地利用缺乏高效、合理的統(tǒng)籌安排，使得一方面城市規(guī)劃貪大求全，盲目擴張，土地缺口不斷擴大，另一方面村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，有的甚至連規(guī)劃都沒有，土地浪費嚴重。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長謝揚和北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的李力行博士建議，應(yīng)該盡快建立城鄉(xiāng)銜接的土地規(guī)劃利用機制，從根本上改變城鄉(xiāng)土地利用各算各賬狀況。
首先應(yīng)統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)社會形態(tài)相互交融的新型城市和新型農(nóng)村。謝揚說，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展出路只能立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，因此鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)該按照城鄉(xiāng)規(guī)劃實施，在切實保證宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)濟建設(shè)用地和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)的發(fā)展。
其次，對農(nóng)村進行大規(guī)模的土地整理，節(jié)約集約利用土地。李力行建議，應(yīng)該總結(jié)成都等地實行的“農(nóng)民集中居住、工業(yè)集中發(fā)展、土地適度集中規(guī)模經(jīng)營”的“三個集中”的經(jīng)驗做法，對農(nóng)村土地進行大規(guī)模整理，通過對農(nóng)村田、水、路、林、村的綜合整治，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，推動工業(yè)集中發(fā)展，促進農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，為城鄉(xiāng)發(fā)展挖掘潛力、拓展空間。
李力行提醒說，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地過程中，一定要注重保護農(nóng)民的利益，防止單純?yōu)榻鉀Q城市發(fā)展的用地而盲目地撤村并村；在農(nóng)村居民點調(diào)整中，必須保證農(nóng)村人居環(huán)境得到持續(xù)改善。
此外，還須完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制，找到一條“不能違反法規(guī)、不能侵占耕地、不能損害農(nóng)民利益”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合利用的路徑。
土地收益城鄉(xiāng)共享
土地增值收益是農(nóng)民除農(nóng)產(chǎn)品、勞動力之外的一個重要收入來源。本刊記者采訪了解到，在近年“城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用”熱中，一些地方并未建立合理完善的城鄉(xiāng)土地收益分配機制。
李力行認為，如果這種局面不改變，不能建立起城鄉(xiāng)共享的收益分配機制，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可能最終變成“剃頭挑子一頭熱”，政府、企業(yè)積極性高，而農(nóng)民不以為然，甚至反對。
一些業(yè)內(nèi)專家和基層干部群眾在接受本刊記者采訪時認為，當(dāng)前建立城鄉(xiāng)共享的土地收益分配機制應(yīng)該包括：
——明確農(nóng)民在土地經(jīng)營過程中的市場主體地位和市場談判地位。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁教授認為，如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民在土地經(jīng)營中的市場主體地位和談判地位，貿(mào)然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，而是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的又一輪機會。那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。
——明確土地收益在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和國家之間的分配原則和比例。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂表示，此前在國家征收農(nóng)村集體土地的過程中，給予集體所有者的補償相對較低，與政府出讓土地的價格相比差距很大，而按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)”的原則，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，增值收益就主要由所有者享有。一些基層國土部門干部建議，可以考慮按照農(nóng)民、集體、國家之間5：4：1比例分配，讓農(nóng)民和集體在土地增值中享受更多收益，從而確保農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加，并獲得長期收益。
——明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的成本分擔(dān)。有關(guān)專家認為，在實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，農(nóng)民搬遷建新居、耕地保護、社會保障及醫(yī)療衛(wèi)生教育等公共服務(wù)，都應(yīng)該是政府負擔(dān)的成本，不能通過“羊毛出在羊身上”的辦法，完全依賴農(nóng)村土地的增值收益。
公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等
李力行認為，目前農(nóng)村與城鎮(zhèn)相比，在公共服務(wù)方面有相當(dāng)大的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡狀況仍未改變。因此，走向真正的城鄉(xiāng)平等，還需要以完善的公共服務(wù)體系為支撐。
不少受訪基層干部表示，現(xiàn)階段，要讓農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地，愿意騰出宅基地節(jié)約用地，必須逐步減少農(nóng)民對土地的依賴感，讓農(nóng)民放棄土地?zé)o后顧之憂。否則，農(nóng)民很難有積極性配合和參與目前以土地為突破口的城鎮(zhèn)化建設(shè)。為此，應(yīng)該剝離土地的社會保障功能，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展兜底。
謝揚等人認為，為農(nóng)民提供基本公共產(chǎn)品就是為農(nóng)民“減負”，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的差距就是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距和生活水平差距。當(dāng)前，應(yīng)加快建立城鄉(xiāng)一體的公共財政機制，重在加大對農(nóng)村的財政投入，增加對區(qū)縣的城鄉(xiāng)教育、城鄉(xiāng)醫(yī)療、城鄉(xiāng)社保、城鄉(xiāng)科技等的專項補助，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給機制。為此，應(yīng)加大對農(nóng)村的投入，盡快補上農(nóng)村公共配套服務(wù)體系的欠賬。
本刊記者在成都采訪了解到，從2003年到2008年，該市逐年加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)的專項投入，專項轉(zhuǎn)移支付由8.2億元增加到68.6億元，年均增幅53.1%，尤其是各級財政對農(nóng)村教育的投入從1.28億元增加到34.2億元，增長了25.7倍。
為構(gòu)建完善的就業(yè)救濟體系，確保解決農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化之后“人往哪里去”的問題，當(dāng)?shù)赝ㄟ^完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)促進體系和社會保障體系，把城鄉(xiāng)就業(yè)人口全部納入就業(yè)目標，統(tǒng)籌考慮，建立城鄉(xiāng)人力資源市場，通過實施特別職業(yè)培訓(xùn)計劃，免費發(fā)放就業(yè)培訓(xùn)券等辦法，推進城鄉(xiāng)充分就業(yè)。按照城鄉(xiāng)標準基本統(tǒng)一、逐年解決的原則，構(gòu)筑梯級延伸的養(yǎng)老保障體系，實現(xiàn)從農(nóng)民工到失地農(nóng)民再到農(nóng)民的全覆蓋?！?/p>
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