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誰是特困的貧困縣 14個特困區(qū)679個貧困縣名單披露

2012-03-14 09:09 來源:中國經(jīng)濟周刊

  誰是特困的貧困縣

  ——國家14個特困區(qū)679個貧困縣名單披露

  《中國經(jīng)濟周刊》記者  李鳳桃 | 河北、河南、山西、北京報道

  1986年,國家首次劃出273個國家貧困縣;1994年,國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”,這個名單擴大為592個;2001年,國家的所有扶貧政策文件中不再出現(xiàn)“貧困縣”和“貧困村”的名字,取而代之的是國家扶貧開發(fā)“重點縣”和“重點村”;2011年,國家確定14個集中連片特困區(qū),特困區(qū)涵蓋的貧困縣達到679個。

  26年來,對于貧困縣,人們的情感頗為糾結(jié)。一個幾年前去過滇西邊境的記者說,那里真是你想不到的貧窮,有的家庭甚至連鹽都吃不上。當(dāng)湖南新邵縣貼出“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區(qū)”的LED宣傳牌時,人們不禁好奇了,貧困縣究竟什么樣?

  貧困縣真的貧困嗎?每縣每年真能拿到5.6個億的扶貧款嗎?這些錢是怎么用的?

  《中國經(jīng)濟周刊》走訪河北、河南、山西三省6個國家貧困縣和特困區(qū)貧困縣發(fā)現(xiàn),貧困縣自己的矛盾是存在的:一方面希望快速發(fā)展,擺脫貧困縣的“帽子”;另一方面,又死死抓住“帽子”不放,希望繼續(xù)享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。

  而更大的現(xiàn)實是,貧困縣確實因為這頂“帽子”獲益匪淺,但同時,單純依靠扶貧款項“輸血”是遠遠不夠的,而“造血”又是困難重重。

  面對輿論的質(zhì)疑,還沒富起來的貧困縣哭笑不得,而已經(jīng)富起來的貧困縣卻也不敢笑出來。

   挺進“貧困縣國家隊”

  592,這是“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”名單的數(shù)量,這個數(shù)字維持了十多年。過去十多年,兩次大調(diào)整,貧困縣名單半數(shù)已經(jīng)變更?!霸谟邢薜拿~中,必然存在縣與縣的競爭,其中自然不乏人情世故?!?/p>

  河北省保定市,位于北京西南,與北京的距離僅為140公里,是“環(huán)首都經(jīng)濟圈”的重要城市,被稱為“首都的南大門”。保定自古為京畿要地,元朝設(shè)郡,明朝建府,清朝為直隸總督署所在地。近年來,保定的經(jīng)濟發(fā)展水平被河北省視為僅次于唐山、石家莊的重地。

  2001年,保定市有4個縣被納入“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”(下稱“國家貧困縣”),分別是淶源、阜平、唐縣、順平;有3個縣被納入了“省級扶貧開發(fā)工作重點縣”(下稱“省級貧困縣”),分別是淶水、易縣、曲陽。到了2011年國家劃定“集中連片特困區(qū)”(下稱“特困區(qū)”)時,不僅以上這些貧困縣都進入了特困區(qū)貧困縣名單,而且還增加了一個新成員——望都縣。

  城郊的貧困

  相比扶貧隊伍的老成員,望都縣有點不同。

  說望都貧窮,似乎與其地理位置不相適宜。望都距離保定市區(qū)只有40多公里,地處城郊。一般而言,城郊的農(nóng)民往往能從城市地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)擴張中獲益,城郊縣市的城市化進程也相對較快。

  然而,《中國經(jīng)濟周刊》記者走訪發(fā)現(xiàn),城郊誕生了不少貧困縣,它們不僅沒有“背靠大樹好乘涼”,反而成了“夾心層”。

  在保定市下轄的20多個縣市中,望都是一個小縣,占地只有370平方公里,不足“鄰居”唐縣的1/4。望都縣擁有26萬人口,其中農(nóng)業(yè)人口為22.6萬人,占總?cè)丝诘?6%。望都縣扶貧辦主任李富強向《中國經(jīng)濟周刊》坦言,這里沒有多的農(nóng)田,也沒有足夠的工業(yè),所以,農(nóng)民的收入上不去。

  望都縣沒有本土成長起來的大型龍頭企業(yè)。5年前,蒙牛依托望都縣的奶牛養(yǎng)殖業(yè)建立液態(tài)奶生產(chǎn)基地,投資3.5億元。它不僅解決了當(dāng)?shù)?000多人的就業(yè),而且?guī)恿松嫌蔚哪膛pB(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。在蒙牛的帶動下,望都縣有10多個規(guī)模化的牛奶加工廠,全縣的奶牛達1.3萬頭。整個產(chǎn)業(yè)的年產(chǎn)值達30億元左右。

  這家外來企業(yè)成了望都主要財政來源。蒙牛集團每年給望都貢獻36%的GDP,30%的稅收。2010年,蒙牛決定投資5.1億元在此建立PET薄膜生產(chǎn)基地?;芈鋺粢院螅膳纱蠡氐呢斦暙I將達到全縣的一半以上。

  望都本地人總是用“一紅一白”來形容縣里的兩大支柱產(chǎn)業(yè)?!耙话住奔礊槟虡I(yè),“一紅”是指當(dāng)?shù)氐睦苯樊a(chǎn)業(yè)。據(jù)李富強介紹,2011年,全縣規(guī)?;睦苯芳庸て髽I(yè)有10多家,有1600個種植戶,辣椒產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達6個億左右。

  然而,“一紅一白”只能解決少部分人的增收。22.6萬農(nóng)民中的大多數(shù)依然貧困。

  城郊的貧困縣還有很多。山西省大同縣曾經(jīng)是“小康縣”,如今,它也已經(jīng)加入到“燕山—太行山集中連片特困區(qū)”的行列中。大同市是眾所周知的資源型城市,而距離這個盛產(chǎn)煤炭開發(fā)商的城市20多公里的城郊,卻是一塊并不富裕的地方。

  大同市的煤炭資源分布不均。位于東部的大同縣并不像西部縣市那樣有豐富的煤炭資源,沒有工業(yè),僅僅依靠少量農(nóng)田的農(nóng)民,人均收入很低。

  大同縣農(nóng)民收入構(gòu)成和望都縣類似?!斑@里收入較高的家庭靠外出打工,或在鎮(zhèn)上做小買賣,其余的農(nóng)民都是靠天吃飯,貧困鄉(xiāng)村人均一畝地,每年人均農(nóng)田收入只有幾百元錢?!蓖伎h宣傳部部長、農(nóng)工委書記吳從志告訴《中國經(jīng)濟周刊》。

  沒有退出機制的“貧困縣國家隊”

  國家劃定特困區(qū)的標準,除農(nóng)民人均純收入之外,還有人均國民生產(chǎn)總值和人均財政收入。

  保定市扶貧辦的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,8個貧困縣,望都縣的三項指標都處于中上游。吳從志告訴《中國經(jīng)濟周刊》,去年劃定集中連片特困區(qū)時,保定市增加了一個名額,指標給了望都。望都縣符合國家貧困縣標準。

  為什么2001年望都縣沒有進入“國家隊”?

  “當(dāng)時望都縣已經(jīng)達到了國家貧困縣的標準,但由于名額有限,再加上縣里對國家扶貧政策不甚了解,沒有去積極爭取。另外,國家考慮到對革命老區(qū)的優(yōu)惠政策,最終把名額給經(jīng)濟指標相當(dāng)?shù)钠渌h了?!北6ㄊ虚L期從事扶貧工作的一位負責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟周刊》。

  為了保證資金集中供給,防止扶貧資金的分散使用,國家對于貧困縣總量是有限額的,2001—2010年,這個名額是592個。

  和這592個國家貧困縣相比,全國經(jīng)濟水平相當(dāng)?shù)目h很多,誰能入選就是問題。

  “國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)都是一個宏觀的數(shù)據(jù),相差多少,這其中難免會有人為的因素?!币晃坏胤焦賳T透露,在有限的名額中,必然存在縣與縣的競爭,其中自然不乏人情世故。

  然而,公眾對于貧困縣入選的猜測難免激化。在湖南新邵縣祝賀納入貧困縣的宣傳牌被曝光后,網(wǎng)絡(luò)流傳出一個段子:“甲縣和乙縣爭取一個國家貧困縣的名額,最后甲縣失敗了,記者采訪甲縣縣長問為什么會失敗,縣長含淚回答:因為我們縣實在太窮了!”

  事實上,“國家貧困縣名單是中央綜合各項經(jīng)濟指標統(tǒng)籌制定的”, 國務(wù)院扶貧開發(fā)輔導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、北京師范大學(xué)收入分配與貧困研究中心主任李實告訴《中國經(jīng)濟周刊》。當(dāng)然,在制定名單時,國家和地方會考慮對革命老區(qū)、少數(shù)民族和邊境地區(qū)的傾斜。

  在多年的扶貧工作中,也不乏“賴在”貧困縣隊伍中不走的縣。在《中國經(jīng)濟周刊》走訪中,山西省一個國家貧困縣的官員說了這樣一句耐人尋味的話:“我們不能因為怕脫帽而不發(fā)展了?!薄拔覀冸m然有超過12%的發(fā)展速度,但是別的縣更快”。

  這反映了貧困縣的矛盾心理:一方面希望快速發(fā)展,擺脫貧困縣的“帽子”;另一方面,又死死抓住“帽子”不放,希望繼續(xù)享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。

  “在扶貧資金和政策的支持下,部分貧困縣得到了比其他縣更快的發(fā)展速度,但是國家缺乏一套科學(xué)、規(guī)范、有效的評估機制。”李實指出,沒有這套機制,就不能將已經(jīng)超出國家貧困標準的縣退出扶貧范圍。

  集中連片特困區(qū):扶貧的新思路

  由于貧困縣數(shù)量的限制,還有很多“貧困”的地方為沒能進入國家隊名單而犯愁。

  望都縣的隔壁縣——唐縣是一個老貧困縣。唐縣的扶貧工作從1994年“八七扶貧攻堅計劃”時就開始了。如今,唐縣扶貧辦主任喬占懷最大的愿望還是“讓縣里所有滿足條件的貧困人口都能納入扶貧對象”。

  唐縣80%以上是山地,全年干旱少雨,土地貧瘠。根據(jù)“2300元人均收入”的國家貧困標準,截至2010年底,唐縣共有貧困人口24.68萬人,占全縣總?cè)丝诘?4%,貧困村占全縣總村數(shù)的60%。

  根據(jù)保定市“十二五”期間的扶貧規(guī)劃,初步為唐縣劃定了58個貧困村的指標。唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹,經(jīng)過核定,唐縣符合貧困標準的村有210個,因此,并不是所有的貧困村都能享受到國家的扶貧支持。

  不過,從全國范圍來看,20多年來,雖然無法讓所有的達到貧困標準的縣都享受扶貧政策,但扶貧的范圍和力度都在增加。

  1986年,國家劃出273個國家貧困縣;1994年,國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”,這個數(shù)字調(diào)整為592個;2001年,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》(下稱“《綱要》”)和《國家扶貧開發(fā)工作重點縣管理辦法》將貧困縣的劃定集中在中西部,逐步取消了沿海發(fā)達地區(qū)的33個國家貧困縣,貧困縣總量不變,并將使用了16年的“國家級貧困縣”改名為“國家扶貧開發(fā)重點縣”。

  2011年,特困區(qū)的設(shè)立實則是另一次大的調(diào)整。2011國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》劃定的14個集中連片特困區(qū)中,貧困縣達到679個,而原有的“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”名單中的592個貧困縣并不是悉數(shù)納入其中。數(shù)據(jù)顯示,有161個原國家貧困縣被劃在特困區(qū)之外。新納入特困區(qū)的貧困縣達到248個,其中,河北有7個、山西有5個、內(nèi)蒙古有4個、黑龍江7個、安徽2個、江西3個、河南8個、河北4個、河南20個、廣西8個、四川30個、貴州16個、云南18個、陜西10個、甘肅16個、青海3個、寧夏7個、青海25個、新疆6個,重慶、吉林沒有新納入特困區(qū)的貧困縣,而原來不在“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”名單中的西藏,這次被單獨作為一個片區(qū),有74個縣納入其中。

  在河北,原來石家莊、邯鄲、邢臺、秦皇島、滄州、衡水等六市的19個國家貧困縣,如今都已排除在特困區(qū)之外。在河南,新鄉(xiāng)市、安陽市、濮陽市被排除在外,在特困區(qū)之內(nèi)的9個市中,宜陽縣、桐柏縣等8個縣不再是國家貧困縣。

  對于這一類貧困縣和貧困村,《綱要》規(guī)定,原定支持政策不變。但各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)要制定辦法,采取措施,根據(jù)實際情況進行調(diào)整,實現(xiàn)貧困縣數(shù)量逐步減少。

  一位從事地方扶貧的負責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟周刊》,按照他們的理解,國家希望逐步減少片區(qū)外的重點縣,而保留目前的支持只是一個過渡性的辦法,將來肯定會逐步減少并取消對他們的扶持。

  每縣每年5.6億,可能嗎?

  “貧困縣”的名頭已經(jīng)成為地方爭奪的香餑餑,這不僅讓人猜測,這頂帽子背后可以帶來多少資金和政策的優(yōu)惠?

  1月30日,一則LED宣傳標語成為了微博熱門轉(zhuǎn)載的內(nèi)容,再次讓“貧困縣”蒙上了一層虛實幻影的紗幕。

  宣傳牌的內(nèi)容是:“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區(qū),成為新時期國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場?!甭淇睿骸爸泄残律劭h委、新邵人民政府”。“新邵縣”也許從來沒有想到會因此出名,也沒有想到此舉會再次掀起對“貧困縣”的爭議。

  據(jù)媒體報道,新邵縣屬于武陵山特困區(qū)內(nèi)的貧困縣,按規(guī)定,每年國家至少下?lián)?.6億元資金用于扶貧開發(fā)。

  每個縣5.6個億,對這些貧困縣來說,是什么意義?河北望都縣,2010年財政收入2.47億元;山西大同縣,2011年財政收入2.9億元;山西渾源縣,2011年財政收入5.27億元。然而,它們真能拿到這么多錢嗎?據(jù)河北省保定市扶貧辦副主任李福剛向《中國經(jīng)濟周刊》介紹,2011年,全市的扶貧專項資金為9700多萬元,而上一年只有7000多萬。2011年,保定市有8個特困區(qū)的貧困縣,按平均分配,每個縣的專項扶貧資金只有1200萬元。根據(jù)國家規(guī)定,一些貧困縣將這些資金分為三部分使用。第一,60%的資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧,扶持農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)項目;第二,30%的資金用于與增收項目相配套的基礎(chǔ)設(shè)施項目;第三,10%的資金用于扶貧培訓(xùn),提高貧困群眾的生產(chǎn)技術(shù)和干部的工作能力。

  2011年,山西省大同市共投入8706萬扶貧資金,渾源縣作為被納入特困區(qū)的貧困縣,國家資金支持力度較大,但扶貧資金也只有3600萬。

  那么,這5.6億是怎么算出來的?

   千億國家專項扶貧資金

  國家專項扶貧資金包括中央財政專項扶貧資金和地方配套專項資金。

  據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》調(diào)查了解,國家專項扶貧資金是國家貧困縣的主要扶貧資金來源,但省、市一級的地方配套較少。從過去十年的投入來看,地方各級財政扶貧資金投入占總投入的29%。

  河北省省長張慶偉在2月29日召開的河北省扶貧開發(fā)工作會議上表示,為支持連片特困地區(qū)的發(fā)展,2012年,河北省財政將安排3億元專項扶貧資金,以后將逐年增加。在國家劃定的燕山—太行山特困區(qū),河北省有22個特困區(qū)貧困縣,即使這些資金全部用在這里,每個縣拿到的省級專項扶貧資金也只有1363萬元。

  2011年11月16日,國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書顯示,2001—2010年,中央和地方財政投向國家貧困縣和省級貧困縣的專項扶貧資金共有1457.2億元,占總投入的71.3%,縣均投入1.36億元人民幣。

  各部門的資金傾斜

  2010年,中央財政綜合扶貧投入為1618億元。這些綜合扶貧投入不僅包括專項扶貧資金,還包括水利、交通、電力、教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計劃生育等各個部門對于貧困地區(qū)的資金投入。按照國家規(guī)定,各部門對貧困地區(qū)要政策適當(dāng)傾斜。

  2010年,中央1618億綜合扶貧資金是這樣分配的:除去222億元的中央財政專項扶貧資金,有118億元用于作為支持少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)等貧困地區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付資金,有619億元用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),有566億元用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)改善民生的投入。

  有了“國家級貧困縣”的名頭,各縣在水利、交通等各個部門爭取投入變得名正言順,而這個資金扶持力度是專項扶貧資金的上十倍。即便如此推算,各行業(yè)部門的資金投入可以對貧困縣傾斜,但資金多少需要看各縣的項目申報情況。

  轉(zhuǎn)移支付

  2002年,唐縣被正式納入國家貧困縣名單,從此享受國家扶貧政策的優(yōu)惠。

  據(jù)唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹,目前,唐縣享受的扶貧政策有三部分。第一,來自國家的專項扶貧資金,唐縣2011年的專項扶貧資金達1900多萬,是2010年的兩倍多;第二,唐縣貧困村的龍頭企業(yè)和農(nóng)戶可享受貸款貼息,但貼息的資金同樣來自于專項扶貧資金;第三,轉(zhuǎn)移支付。據(jù)一位官員介紹,2010年,唐縣的財政收入為2.4億元,單純依靠縣財政,公務(wù)員、事業(yè)單位員工資、公務(wù)費用支出可能都拿不出來,這都需要國家財政實行轉(zhuǎn)移支付。

  貧困縣獲取的國家轉(zhuǎn)移支付力度很大,包括公務(wù)人員的工資、重要產(chǎn)業(yè)項目的稅收減免、優(yōu)惠補貼等等。一位長期從事扶貧工作的負責(zé)人透露,一般,一個貧困縣可能會獲得國家1億~2個億的轉(zhuǎn)移支付。

  政策優(yōu)惠

  國家給予貧困地區(qū)的金融政策、產(chǎn)業(yè)招商引資政策都有一定優(yōu)惠。

  河北省望都縣宣傳部部長、農(nóng)工委書記吳從志,曾經(jīng)在國家貧困縣阜平縣任副縣長,分管發(fā)展改革。吳從志說,在所有的優(yōu)惠政策中,貼息貸款是一項對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為有利的政策,利用好了就會顯示出發(fā)展的巨大優(yōu)勢。

  然而,在保定市的部分貧困縣,預(yù)設(shè)好的貼息貸款補貼資金卻花不掉。保定市扶貧辦副主任李福剛坦言,“這完全看各個貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力和水平,有的縣貼息資金不夠,有的縣卻花不掉,越累越多。”

  2011年,保定市的企業(yè)貸款貼息為400多萬元,農(nóng)戶貸款的貼息為260萬元,分配到各個縣,少則30多萬元,多則六七十萬元。李福剛認為,貼息資金用不出去,這也反映了貧困縣產(chǎn)業(yè)化程度不高,自我造血的功能不足。

  如此算來,單從國家專項扶貧資金計算,要達到5.6億幾乎是不可能的。

  但是,如果計算所有投入,這一數(shù)字是現(xiàn)實的。進入國家貧困縣名單以后,每年,每個縣可以獲取幾百萬到數(shù)千萬不等的專項扶貧資金,另有各個行業(yè)上億元的支持,以及1億~2億元的轉(zhuǎn)移支付。正常情況下,對一個貧困縣來說,爭取到5.6億的資金并不是難題。

  專項扶貧資金是有限的,而“貧困縣”帶來的附加值卻是無限的。但這并不表示,每個貧困縣都能因這頂帽子獲得可觀的好處。從現(xiàn)實情況看,有不少貧困縣靠“造血”發(fā)家致富,還有不少貧困縣光靠“輸血”落得個坐吃山空。如何利用“輸來的血”造血致富,這又是擺在貧困縣面對最大的問題。

  

責(zé)編:安文靖
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