從景區(qū)南門買票上廬山，門票180元。沒走多遠(yuǎn)，想要到三疊泉看瀑布，還得買64元的門票。石門澗山上山下都有售票點(diǎn)，票價(jià)50元。一座廬山，一路上山，一路買門票。
出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，這座世界上唯一同時(shí)擁有“世界文化景觀”和“世界地質(zhì)公園”榮譽(yù)稱號(hào)的世界級(jí)名山，并不是一家在管。
整個(gè)山體面積為282平方公里的廬山，曾經(jīng)同時(shí)有六個(gè)機(jī)構(gòu)或地方政府在管理。有利益處，“人人都在管”；出事時(shí)，“處處無人管”。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭(zhēng)、門票價(jià)格節(jié)節(jié)上漲等問題不斷暴露出來。
不僅僅是廬山，景區(qū)管理的問題在全國(guó)范圍內(nèi)大量出現(xiàn)，一些景區(qū)管理單位面對(duì)破壞景區(qū)旅游資源的行為束手無策；一些景區(qū)管理機(jī)構(gòu)掣肘于當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞵F(xiàn)實(shí)，景區(qū)保護(hù)工作流于形式。風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)也面臨著過度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)，作為保護(hù)地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)越來越像“旅游開發(fā)區(qū)”。
爭(zhēng)奪廬山
一山六治
2011年11月的一天，星子縣轄區(qū)內(nèi)的廬山的一個(gè)景點(diǎn)發(fā)生火災(zāi)，縣政府卻無動(dòng)于衷?；饎?shì)越來越嚴(yán)重，最后，在廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局的帶領(lǐng)下，大火被成功撲滅。事后，管理局的一位領(lǐng)導(dǎo)向星子縣政府拋下一句話，“我們灰頭土臉的，你們卻坐在辦公室喝茶看報(bào)紙！”
星子縣政府“隔岸觀火”事出有因。根據(jù)1996年江西省人大通過的《江西省廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》(下稱“《管理?xiàng)l例》”)，防火護(hù)林的責(zé)任歸廬山管理局。
事實(shí)上，廬山管理局對(duì)山體外的管理根本無法指導(dǎo)和監(jiān)督，廬山早已陷入“多頭管理”的困局。一直以來，廬山整個(gè)山體面積為282平方公里，分別歸屬管理局、廬山自然保護(hù)區(qū)、廬山墾殖場(chǎng)，以及九江市的星子縣、廬山區(qū)、九江縣管轄?！耙簧搅巍笔钱?dāng)?shù)厝藢?duì)廬山管理的描述。
追根溯源，造成廬山多頭管理的窘境有歷史原因。
1984年，江西省政府根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理體制等問題的批復(fù)》，成立了廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局(下稱“廬山管理局”)，委托九江市代為管理，并被賦予了廬山建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、旅游行業(yè)管理等諸多權(quán)限。然而，由于此前廬山景區(qū)的管理格局已經(jīng)成型，作為江西省政府在廬山的一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)，廬山管理局只好在海拔800米處自設(shè)山門，只對(duì)山頂16%的區(qū)域進(jìn)行管理和開發(fā)。
1996年通過的《管理?xiàng)l例》規(guī)定：“外圍景區(qū)即除廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局所能管理的廬山山體外的景區(qū)由景區(qū)所在地縣、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)管理，景區(qū)的保護(hù)、規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)接受廬山管理局的指導(dǎo)和監(jiān)督。”
實(shí)際上，廬山管理局對(duì)廬山山體外的管理根本無從進(jìn)行，也沒有辦法監(jiān)督。廬山山體、石鐘山景區(qū)、長(zhǎng)江—鄱陽湖水上景區(qū)、龍宮洞景區(qū)等同屬?gòu)]山風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)，在保護(hù)、規(guī)劃和建設(shè)上，基本上處于各自為政的狀態(tài)。
2005年，九江市委市政府將墾殖場(chǎng)、茶料所、林料所、水電廠劃歸廬山管理局管理，并將山門由山上遷往山下，廬山管理局的管轄范圍擴(kuò)大到100多平方公里，廬山也由“一山六治”變?yōu)椤耙簧轿逯巍?。然而，多頭管理的矛盾并未就此解決。
歷史上，江西省也曾多次試圖打破廬山多頭管理的格局，整合管理資源，但都不了了之。早在廬山管理局成立之初，江西省政府就派專家到廬山調(diào)研，并提出了設(shè)立廬山市，想一舉解決多頭管理問題。此后的1996年、2000年、2010年，這樣的想法曾先后多次擺上議事日程，但最終都因?yàn)樯婕暗絼澖?、利益分配和精?jiǎn)機(jī)構(gòu)等難題而擱置。
在全國(guó)范圍內(nèi)，幾個(gè)單位直接參與景區(qū)管理只是多頭管理的一種情況，還有因?yàn)楣芾韱挝缓徒?jīng)營(yíng)單位之間交叉任職、政企不分而導(dǎo)致多頭管理的例子，而且這種情況屢見不鮮。
在黃果樹景區(qū)，黃果樹旅游集團(tuán)有限公司的董事長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任景區(qū)黨工委副書記的職務(wù)，公司總經(jīng)理同時(shí)擔(dān)任管委會(huì)副主任的職務(wù)；在黃山，黃山旅游發(fā)展股份有限公司董事長(zhǎng)兼任黃山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)的黨委書記和副主任。
事實(shí)上，對(duì)于交叉任職，政企不分的情況，2006年國(guó)務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》就已經(jīng)規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作人員，不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼職。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后金曉哲告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，這種交叉任職使得管委會(huì)和公司、管理和經(jīng)營(yíng)未能徹底分開，在景區(qū)管理和保護(hù)問題上，容易造成管委會(huì)積極性不足的局面。
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