國慶前夕，中央巡視組陸續(xù)公布了本輪巡視發(fā)現(xiàn)的問題。10個巡視點(diǎn)中，國家機(jī)關(guān)單位有4個，結(jié)果3個點(diǎn)(中儲糧、水利部、中國出版集團(tuán))被發(fā)現(xiàn)的問題與紀(jì)檢體制有關(guān)，存在“紀(jì)檢監(jiān)察力量薄弱”、“基層腐敗案件多發(fā)”等問題。
今年8月，針對上海高院紀(jì)檢組副組長、監(jiān)察室副主任倪政文嫖娼事件，有學(xué)者提出，法院紀(jì)檢監(jiān)察人員本應(yīng)是代表所在地的紀(jì)委，監(jiān)督被派駐單位的違法違紀(jì)問題，結(jié)果反而伙同被監(jiān)督單位人員違法違紀(jì)。
事實(shí)上，為讓紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)起到應(yīng)有的作用，破解“同體監(jiān)督”難題，2004年，中紀(jì)委將派駐機(jī)構(gòu)的管理方式，由“雙重領(lǐng)導(dǎo)”改為“統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)”。這被視為紀(jì)檢監(jiān)察體制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。到今年，這項改革已推行了9年。但專家學(xué)者們認(rèn)為，改革的初衷并沒有達(dá)到?！芭神v機(jī)構(gòu)依然是‘同體監(jiān)督’，沒有實(shí)質(zhì)性改變?！庇卸嗄攴锤瘮⊙芯拷?jīng)驗(yàn)的北京航空航天大學(xué)教授任建明說。專家們寄希望于新一輪紀(jì)檢體制改革。
今年8月27日，中央政治局召開會議決定十八屆三中全會議程時指出，“要改革黨的紀(jì)律檢查體制，加強(qiáng)反腐敗工作體制機(jī)制創(chuàng)新，完善紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度。”
曾在江西某市一國企擔(dān)任紀(jì)委書記多年的王揚(yáng)(化名)，雖然已經(jīng)調(diào)離了紀(jì)檢系統(tǒng)，但他也注意到了中央政治局會議再提紀(jì)檢體制改革的消息，“期待新一輪改革，能真正激活派駐機(jī)構(gòu)”。
【焦點(diǎn)1 成效】
紀(jì)委派駐監(jiān)督成效如何？
“統(tǒng)一直管”后工資、福利仍在派駐單位領(lǐng)取，受其制約難以監(jiān)督
2004年，從國家部委開始，紀(jì)檢體制進(jìn)行“統(tǒng)一直管”改革，2006年覆蓋到省級地區(qū)，目前正在向縣市延伸。其最大突破，是從原來的受同級黨委、上級紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，改為由“上一級紀(jì)委統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)”。
以中紀(jì)委駐國家單位的紀(jì)檢組為例，改革后，紀(jì)檢監(jiān)察人員的編制收歸中紀(jì)委和監(jiān)察部，統(tǒng)一管理。但工資和福利待遇，仍在派駐單位領(lǐng)取。
“2004年改革后也沒多大變化?！痹诮髂呈幸粐髶?dān)任紀(jì)委書記多年的王揚(yáng)(化名)說，“這9年，破獲了那么多貪腐大案，有幾起是同級黨委舉報的？”
不完全統(tǒng)計，近9年來，中紀(jì)委派駐的國家單位，發(fā)生了不下20起部級高官貪腐案件，如國家統(tǒng)計局原局長邱曉華案、原國家食品藥品監(jiān)督管理局局長鄭筱萸案、發(fā)改委原副主任劉鐵男案、國家開發(fā)銀行原副行長王益案、國資委主任蔣潔敏案、原鐵道部部長劉志軍案……
據(jù)媒體報道，鄭筱萸案發(fā)生后，中紀(jì)委一位官員在一次內(nèi)部會議上“發(fā)火”，“在這些腐敗面前，我們的紀(jì)檢人員到哪去了？”
王揚(yáng)說，改革前，表面上是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)質(zhì)是同級黨委主導(dǎo)，“因?yàn)槿藱?quán)、財權(quán)、物權(quán)，都在同級黨委手中。同級黨委掌握了政治生命和工資待遇，紀(jì)檢干部怎么去監(jiān)督？就算不監(jiān)督同級黨委，向下監(jiān)督，也沒準(zhǔn)因?yàn)闋可娴缴厦娴娜耍艿礁蓴_”。
改革后，上級紀(jì)委雖然收回了編制和人事任免權(quán)，但物權(quán)、財權(quán)仍然在同級黨委手中，而且，紀(jì)委書記、紀(jì)檢組長仍是同級黨委成員，仍歸同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，“所以說，改革后還是事實(shí)上的同級黨委領(lǐng)導(dǎo)”。
長期關(guān)注反腐問題的專家李永忠總結(jié)說，“統(tǒng)一直管”后的紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)，是“半同體、半異體監(jiān)督”。而紀(jì)檢機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮監(jiān)督作用，必須采用類似于中央巡視制度這樣的“異體監(jiān)督”模式，監(jiān)督者不受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)。
湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任陸群對新京報記者說，多年紀(jì)檢工作經(jīng)歷，他最大的困惑就是監(jiān)督作用發(fā)揮不夠，“‘同體監(jiān)督’的問題不解決、不改革，沒法監(jiān)督”。
【焦點(diǎn)2 嘗試】
各地政策創(chuàng)新有何突破？
多地嘗試“大紀(jì)檢組”和“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”，人、財、物脫離派駐單位
陸群說，對比國家部委和省級地區(qū)，一些地方的“統(tǒng)一直管”改革，“更為大膽，更有突破”。
“統(tǒng)一直管”改革，最早開始于四川宜賓市南溪區(qū)。2007年11月，南溪區(qū)還是南溪縣，一舉撤銷了全部15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，設(shè)立了4個受縣委、縣紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)的“片區(qū)紀(jì)委”，“分片包干”全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！捌瑓^(qū)紀(jì)委”不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。
這一改革模式因破解了紀(jì)委受制于同級黨委的“同體監(jiān)督”難題，實(shí)現(xiàn)了基層紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，一度成為全國學(xué)習(xí)的“樣板”。但因不符合《黨章》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下，去年被叫停，所撤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委現(xiàn)已全部恢復(fù)。
但同類的改革，仍在多個省份繼續(xù)，形成了“大紀(jì)檢組”和“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”兩種模式。
以三門峽市為例，“大紀(jì)檢組”模式撤銷原有的“一對一”派駐紀(jì)檢組，成立了10個大紀(jì)檢組，分片負(fù)責(zé)全市63個設(shè)黨組的部門。
以湖北房縣、孝昌縣為例，“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”模式也是撤銷原有的縣直單位的派駐紀(jì)檢組，代之以4個紀(jì)工委監(jiān)察分局，也是劃片監(jiān)督各縣直單位。
跟南溪模式相同，兩種模式都實(shí)現(xiàn)了縣紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，而且人、財、物也就是工資、福利待遇，都由縣紀(jì)委承擔(dān)。
“從2009年改革到現(xiàn)在，3年來，紀(jì)工委監(jiān)察分局查處案件數(shù)量是改革前3年總數(shù)的3倍?！毙⒉h紀(jì)委分管派駐機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對新京報記者說，最大變化就是“大家都知道紀(jì)委動真格的，工作好開展了，派出機(jī)構(gòu)的話語權(quán)也大了”。
房縣也于2009年啟動了“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”。該縣紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，“統(tǒng)一直管”使黨和政府的公信力在提升。
湖南也推行了類似于房縣、孝昌縣的“紀(jì)工委監(jiān)察局巡查模式”改革?！翱傮w上效果不錯?！标懭赫f，“但面臨兩個問題，一是紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍急劇擴(kuò)大，另一個就是對派駐人員的監(jiān)督成了新的難題”。
任建明認(rèn)為，地方“大紀(jì)檢組”模式和“紀(jì)工委監(jiān)察局巡查模式”只撼動了“冰山一角”，縣紀(jì)委只可向下行使監(jiān)督權(quán)，并不能監(jiān)督同級縣委，沒有真正形成“異體監(jiān)督”。
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