政府與融資平臺(tái)搭伙過(guò)日子的時(shí)間已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)了。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)近日獲悉，國(guó)務(wù)院本月初出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》 （以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）后，財(cái)政部在此基礎(chǔ)上，將出臺(tái)更進(jìn)一步的地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法。目前該辦法正在省級(jí)財(cái)政部門征求意見(jiàn)。
“清理處置政府性存量債務(wù)，主要解決債務(wù)主體和投融資主體的出路問(wèn)題。未來(lái)融資平臺(tái)有三條路走，一是商業(yè)道路，二是項(xiàng)目還在建設(shè)的將與PPP結(jié)合起來(lái)，項(xiàng)目公司以后產(chǎn)生的債務(wù)以后不能再算地方政府債務(wù)；三是公益性的債務(wù)由政府承擔(dān)，切斷企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)之間的關(guān)系?！敝胸?cái)-鵬元方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成告訴記者。
據(jù)悉，目前山東、江蘇等一些地方的財(cái)政部門已經(jīng)開始討論對(duì)于融資平臺(tái)的處置方式和方法，相關(guān)工作主要集中在鎖定債務(wù)規(guī)模、債務(wù)分類管理方面，并為2015年自發(fā)自還債做準(zhǔn)備。
另?yè)?jù)了解，地方債自發(fā)自還在2015年還將繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。
清算開始
《意見(jiàn)》要求省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2015年1月5日前將匯總的存量債務(wù)清理及甄別結(jié)果報(bào)財(cái)政部，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，鎖定政府債務(wù)余額。并將以 2015 年12月31 日為分界點(diǎn)，這之前為改革過(guò)渡期，對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，這期間允許地方政府按照原渠道融資，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。
《意見(jiàn)》還以專門章節(jié)，就分類處置融資平臺(tái)進(jìn)行說(shuō)明。要求鎖定融資平臺(tái)公司，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)余額，通過(guò)關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，處理融資平臺(tái)。債務(wù)單位要按照2013年政府性債務(wù)審計(jì)口徑填報(bào)政府性債務(wù)情況。2013年審計(jì)口徑，將政府性債務(wù)分成政府負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任債務(wù)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，《意見(jiàn)》是關(guān)于地方政府債務(wù)管理具體要求的細(xì)化；財(cái)政部這個(gè)辦法又是對(duì)國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》要求的進(jìn)一步具體化，明確地方怎么更好對(duì)存量債務(wù)核實(shí)、怎么處理，都要有明確的方案。
劉尚希所提到的關(guān)于地方債務(wù)管理的文件，分別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》以及此次《財(cái)政部下發(fā)的地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》。
華東某省債務(wù)管理辦公室的一位人員告訴記者，《意見(jiàn)》下發(fā)之后，處置辦法還在研究中，對(duì)于哪些問(wèn)題會(huì)進(jìn)行反饋，現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。但現(xiàn)在政府性存量債務(wù)規(guī)定只準(zhǔn)減少不準(zhǔn)增加，一位財(cái)政部門人士擔(dān)心，原來(lái)2013年審計(jì)署審計(jì)的債務(wù)數(shù)額統(tǒng)計(jì)本身好多沒(méi)納進(jìn)來(lái)，現(xiàn)在開展的這次存量債務(wù)處理，有可能會(huì)將一部分隱形債務(wù)轉(zhuǎn)成其他方面的債務(wù)。
此次《意見(jiàn)》就分類處置融資平臺(tái)進(jìn)行了說(shuō)明，要求鎖定融資平臺(tái)債務(wù)，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)余額，并通過(guò)關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式處理融資平臺(tái)。在此之前的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中也要求地方政府舉債采取政府債券方式，剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》同時(shí)明確，對(duì)以前主要通過(guò)融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目，規(guī)范后主要有三個(gè)渠道：一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、 確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。
據(jù)悉，目前已經(jīng)有一些融資平臺(tái)公司平臺(tái)轉(zhuǎn)成實(shí)體企業(yè)了，馬鞍山城投就已經(jīng)變成了一家控股公司。同時(shí)，山東、江蘇等省份一些地方的財(cái)政部門已經(jīng)開始討論對(duì)于融資平臺(tái)的處置方式和方法，相關(guān)工作主要集中在鎖定債務(wù)規(guī)模、債務(wù)分類管理方面，并為2015年自發(fā)自還債務(wù)準(zhǔn)備。
城投債消失？
記者還了解到，地方債自發(fā)自還在明年還將繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，但不是全面推開。
“現(xiàn)有的自發(fā)自還的試點(diǎn)還是局部的，如果在地方債和平臺(tái)改革的過(guò)渡期，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，甚至全部允許省級(jí)地方政府自發(fā)自還和進(jìn)行評(píng)級(jí)，那將是有助于地方政府債券市場(chǎng)的快速成長(zhǎng)的，同時(shí)對(duì)盡快置換存量債務(wù)，降低地方融資成本也有很有好處的?！敝姓\(chéng)信國(guó)際政府與公共融資評(píng)級(jí)部高級(jí)分析師關(guān)飛告訴記者，目前來(lái)看，發(fā)債權(quán)應(yīng)該止步于省一級(jí)政府，這也是改革遵循循序漸進(jìn)的必要，未來(lái)如果地方債成熟起來(lái)，不排除向下進(jìn)一步放開的可能性。
關(guān)飛認(rèn)為，城投債未來(lái)或被省級(jí)政府發(fā)行的一般債券和專項(xiàng)債券替代，部分地級(jí)市及以下平臺(tái)有可能不再發(fā)行新的城投債。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室副主任馬洪范認(rèn)為，融資平臺(tái)的公共融資職能將完全剝離。他說(shuō)，如果融資平臺(tái)變成純粹的企業(yè)，還可以發(fā)行企業(yè)債，企業(yè)自負(fù)盈虧，獨(dú)立發(fā)展，和政府之間切斷財(cái)政聯(lián)系；未來(lái)政府需要錢政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券融資，如果需要企業(yè)，政府和企業(yè)合作是PPP模式，企業(yè)可以參與政府的項(xiàng)目。
關(guān)飛判斷，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后，存量城投債的信用會(huì)出現(xiàn)一定程度的分化。前幾年平臺(tái)大爆發(fā)時(shí)期，各地競(jìng)相成立或重組平臺(tái)，側(cè)重于“合”和“裝”，而現(xiàn)在平臺(tái)的改革轉(zhuǎn)型主要是“拆”和“分”。一部分平臺(tái)將公益性和經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)、業(yè)務(wù)拆開，比如，將醫(yī)院、學(xué)校、林地等公益性的資產(chǎn)、負(fù)債交還給政府，同時(shí)，將經(jīng)營(yíng)性的保留或者分別再重組成一般的地方國(guó)企。信用資質(zhì)比較低的平臺(tái)，“合”和“裝”都比較厲害，后續(xù)的改革和轉(zhuǎn)型存在一定的不確定性；資產(chǎn)和負(fù)債的剝離或劃入，都會(huì)對(duì)信用產(chǎn)生一定的影響。
全國(guó)近8000家融資平臺(tái)公司，既需要背負(fù)沉重的既有債務(wù)，準(zhǔn)備還本付息；同時(shí)還需要盡可能找到一條能夠持續(xù)獲得經(jīng)營(yíng)性收入的經(jīng)營(yíng)模式。關(guān)飛認(rèn)為短期內(nèi)，部分城投債淡出市場(chǎng)，可能會(huì)影響到地方政府的融資需求，但長(zhǎng)期來(lái)看，或?qū)⒌贡频胤礁淖円酝顿Y拉動(dòng)GDP的模式，有利于地方建立規(guī)范的舉債融資體制。（記者 杜濤 周筱洲）
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