[摘要]
縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力分析
中州學(xué)刊2016年第10期
——————————————————————————————————
【當(dāng)代政治】
縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力分析
姚 銳 敏 王 杰
———————————————————————————————————————
摘 要：調(diào)查表明，推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的因素主要包括公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感、上級(jí)對(duì)依法行政的監(jiān)督考核、縣委對(duì)依法行政的重視、縣人大的監(jiān)督、社會(huì)輿論和公眾的壓力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的需要、人民法院的司法監(jiān)督、公民的維權(quán)行動(dòng)、民間組織的推動(dòng)。量化分析結(jié)果顯示，這些因素對(duì)縣級(jí)政府依法行政所起的推動(dòng)作用在強(qiáng)度上存在一定的差別。當(dāng)前縣級(jí)政府依法行政存在內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力相對(duì)不足、過(guò)度依賴自上而下的縱向動(dòng)力、動(dòng)力的能量釋放途徑和方式不夠合理等突出問(wèn)題。培育公務(wù)員的法治信仰、大力開(kāi)發(fā)社會(huì)民間動(dòng)力、強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制，是增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)途徑。
關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；依法行政；法治政府；動(dòng)力
中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-0751(2016)10-0009-08
——————————————————————————————————
收稿日期：2016-08-10
作者簡(jiǎn)介：姚銳敏，男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（武漢 430079）。
王杰，男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生（武漢 430079）。
一、引言
黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，需要切實(shí)加快地方法治政府建設(shè)的進(jìn)程。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前地方法治政府建設(shè)的整體進(jìn)展并不理想。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院課題組對(duì)全國(guó)53個(gè)較大市法治政府建設(shè)情況的評(píng)估結(jié)果顯示，地方法治政府建設(shè)整體上仍處于較低水平，被評(píng)估的城市平均得分率只有63%。①假若把縣鄉(xiāng)政府納入評(píng)估范圍，平均得分會(huì)更低。
地方法治政府建設(shè)整體進(jìn)展緩慢的原因是多方面的，其中最主要的原因之一是地方法治政府建設(shè)的動(dòng)力不足。一方面，是基于法治信仰的原生性動(dòng)力匱乏；另一方面，是基于體制機(jī)制的制度性動(dòng)力呈現(xiàn)逐級(jí)衰減趨勢(shì)。因此，要加快地方法治政府建設(shè)進(jìn)程，必須高度重視法治動(dòng)力體系建設(shè)，通過(guò)優(yōu)化動(dòng)力結(jié)構(gòu)和改善動(dòng)力機(jī)制，有效提升地方法治政府建設(shè)的動(dòng)力水平。
為了真實(shí)反映地方法治政府建設(shè)的實(shí)際動(dòng)力狀況，我們以縣級(jí)政府為具體研究對(duì)象，在全國(guó)范圍進(jìn)行了較大規(guī)模的實(shí)證調(diào)查。調(diào)查采取問(wèn)卷和訪談相結(jié)合的方式，調(diào)查對(duì)象包括縣級(jí)政府管轄范圍內(nèi)的普通公民和公務(wù)員，調(diào)查范圍涉及湖北、廣東、安徽、河南、山東等23個(gè)省市自治區(qū)，共發(fā)放問(wèn)卷3200份，回收2853份，回收率為89.1%。其中有效問(wèn)卷為2688份，有效率為94.2%。在2688份有效問(wèn)卷中，公務(wù)員的問(wèn)卷1252份，普通公民的問(wèn)卷1436份。此外，還對(duì)縣級(jí)政府公務(wù)員進(jìn)行了43次面對(duì)面的深度訪談。本文將以實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力因素及其作用強(qiáng)度進(jìn)行客觀分析，揭示縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力系統(tǒng)存在的主要問(wèn)題，為優(yōu)化和提升縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力，加快建設(shè)法治政府提供理論支持。
二、縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力因素及其作用強(qiáng)度
1.縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力因素
深入推進(jìn)依法行政是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的行政改革，改革的直接目的是要削減、限制和規(guī)范政府的權(quán)力，使政府從無(wú)限政府轉(zhuǎn)向有限政府，從自為政府轉(zhuǎn)向法治政府。?因此，依法行政必須有足夠的動(dòng)力支持才能順利推進(jìn)。關(guān)于地方政府依法行政的動(dòng)力構(gòu)成，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)不盡相同。有的研究者認(rèn)為，地方政府依法行政的動(dòng)力主要來(lái)源于6個(gè)方面：地方政府行政負(fù)責(zé)人的使命感和責(zé)任感；地方政府相互之間的競(jìng)爭(zhēng)；法律對(duì)地方政府行政的嚴(yán)格要求；上級(jí)政府對(duì)重大行政違法的“高壓”；媒體尤其是新媒體帶來(lái)的輿論壓力；公眾的參與進(jìn)而要求“合作治理”的訴求。②也有研究者認(rèn)為，縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力主要由利益型動(dòng)力和內(nèi)壓型動(dòng)力構(gòu)成。利益型動(dòng)力包括經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)力、政治利益動(dòng)力、理念轉(zhuǎn)變動(dòng)力、改革利益動(dòng)力；內(nèi)壓型動(dòng)力主要是指由政績(jī)考核和行政問(wèn)責(zé)對(duì)縣級(jí)政府及其工作人員造成的內(nèi)部壓力而形成的動(dòng)力源。③還有研究者將地方政府依法行政的動(dòng)力分為內(nèi)部驅(qū)力和外部壓力兩大類：內(nèi)部驅(qū)力主要是指依法行政主體內(nèi)部自身的動(dòng)力；外部壓力則是指來(lái)自依法行政主體之外的各種推動(dòng)力量，包括上級(jí)黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)民間力量的推動(dòng)。④
上述觀點(diǎn)都具有一定的合理性，但它們大多是建立在單純的邏輯推導(dǎo)基礎(chǔ)上的，缺乏充分的實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)支撐。我們認(rèn)為，單純理論分析所揭示的動(dòng)力只是一種可能性，只有當(dāng)這些可能的動(dòng)力因素通過(guò)一定的途徑和方式傳導(dǎo)至縣級(jí)政府依法行政的具體行動(dòng)者——公務(wù)員，并被他們所感知或接收的時(shí)候，才能構(gòu)成推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。因此，依法行政的公務(wù)員的主觀感知是觀察和研究政府依法行政動(dòng)力的一種可行途徑。
為了了解縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力因素，我們通過(guò)開(kāi)放式訪談的方式，對(duì)縣級(jí)政府依法行政的基本動(dòng)因進(jìn)行了調(diào)查。根據(jù)訪談?wù){(diào)查獲得的信息，結(jié)合學(xué)術(shù)界既有的研究成果以及對(duì)典型案例的分析，我們將可能影響縣級(jí)政府依法行政的主要?jiǎng)恿σ蛩貧w納為9個(gè)方面：政府公務(wù)員對(duì)法治的信仰和政治責(zé)任感使命感；上級(jí)對(duì)依法行政工作的監(jiān)督考核；縣委對(duì)依法行政工作的重視程度；縣級(jí)人大的監(jiān)督；社會(huì)輿論和公眾的壓力；依法行政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響；人民法院的司法監(jiān)督（行政訴訟）；公民的維權(quán)行動(dòng)；民間組織的推動(dòng)。
初步確定縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力因素之后，我們通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查方式測(cè)量了公務(wù)員對(duì)上述動(dòng)力因素的感知情況（見(jiàn)表1）。調(diào)查結(jié)果顯示，公務(wù)員對(duì)上述9種動(dòng)力因素有不同程度的感知，說(shuō)明這些因素不僅是可能的動(dòng)力因素，而且是現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力因素。
表1 公務(wù)員對(duì)依法行政動(dòng)力因素的感知度
動(dòng)力因素 選擇頻次 感知度（%）
公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感 883 70.5
上級(jí)對(duì)依法行政工作的監(jiān)督考核 814 65.0
縣委對(duì)依法行政的重視程度 705 56.3
縣級(jí)人大的監(jiān)督 659 52.6
社會(huì)輿論和公眾的壓力 818 65.3
依法行政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響 673 53.8
人民法院的司法監(jiān)督（行政訴訟） 555 44.3
公民維權(quán)行動(dòng) 586 46.8
民間組織的推動(dòng) 308 24.6
說(shuō)明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而來(lái)。
2.縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力因素的作用強(qiáng)度
為了進(jìn)一步了解縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力的實(shí)際作用情況，我們?cè)O(shè)計(jì)了依法行政動(dòng)力因素作用強(qiáng)度調(diào)查表，調(diào)查項(xiàng)目與上述動(dòng)力相關(guān)性調(diào)查基本保持一致，只是在項(xiàng)目名稱的文字表述上做了細(xì)微的調(diào)整。調(diào)整以后的9個(gè)調(diào)查項(xiàng)目名稱分別是：縣級(jí)人大；新聞媒體；縣委；公民維權(quán)行動(dòng)；上級(jí)黨政機(jī)關(guān)；人民法院；民間組織；公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感（簡(jiǎn)稱為法治信仰）；投資環(huán)境方面的競(jìng)爭(zhēng)壓力（簡(jiǎn)稱為競(jìng)爭(zhēng)壓力）。調(diào)查表采用李克特5點(diǎn)評(píng)定法進(jìn)行測(cè)量（5=作用很大；4=作用比較大；3=作用一般；2=作用比較??；1=作用很小），要求受訪者根據(jù)各種動(dòng)力因素在推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政中實(shí)際發(fā)揮的作用在5個(gè)等級(jí)上做出選擇。然后運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)各種動(dòng)力因素的平均分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，揭示這些動(dòng)力對(duì)于推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的相對(duì)重要性。
從統(tǒng)計(jì)結(jié)果（見(jiàn)表2）來(lái)看，在公務(wù)員具體感知的9種動(dòng)力因素中，新聞媒體的平均分最高，其他依次為上級(jí)黨政機(jī)關(guān)、縣委、縣級(jí)人大、公民維權(quán)行動(dòng)、人民法院、公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感、投資環(huán)境方面的競(jìng)爭(zhēng)壓力、民間組織。從總體上看，公務(wù)員對(duì)大多數(shù)動(dòng)力因素的感知強(qiáng)度具有較高水平，9種動(dòng)力因素中有8個(gè)得分均值在3.400以上，只有民間組織的得分均值低于3.000的中值。
為了檢驗(yàn)表2調(diào)查結(jié)果的客觀性和真實(shí)性，我們還從另一個(gè)角度對(duì)公務(wù)員的依法行政動(dòng)力感知度進(jìn)行了測(cè)量調(diào)查。我們考慮，縣級(jí)政府及其工作人員在意識(shí)到自己實(shí)施了違法行政行為時(shí)一定會(huì)有所擔(dān)心。這種對(duì)違法行政后果的擔(dān)心在一定程度上也可以轉(zhuǎn)化為依法行政的動(dòng)力。那么，對(duì)于自己實(shí)施的違法行政行為，行為主體主要有哪些擔(dān)心呢？結(jié)合上述動(dòng)力因素的調(diào)查，我們列舉了9種后果：當(dāng)事人上訪；縣人大問(wèn)責(zé)；引發(fā)群體性事件；在行政訴訟中敗訴；被媒體曝光；上級(jí)機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)；縣委問(wèn)責(zé)；違背自己的信仰；影響投資環(huán)境。每一種因素均采取4點(diǎn)評(píng)定法進(jìn)行測(cè)量（4=非常擔(dān)心；3=比較擔(dān)心；2=有點(diǎn)擔(dān)心；1=不會(huì)擔(dān)心），要求受訪者在4點(diǎn)中進(jìn)行選擇，然后運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行分析，以明確這些后果的相對(duì)壓力水平。
表2 動(dòng)力因素感知強(qiáng)度得分均值
N Minimum Maximum Mean Std.
Deviation
新聞媒體 1252 1.0 5.0 4.109 .8321
上級(jí)黨政機(jī)關(guān) 1252 1.0 5.0 4.065 .8853
縣委 1252 1.0 5.0 4.005 .8863
縣級(jí)人大 1252 1.0 5.0 3.742 .9781
公民維權(quán)行動(dòng) 1252 1.0 5.0 3.593 .9489
人民法院 1252 1.0 5.0 3.592 .9528
法治信仰 1252 1.0 5.0 3.481 1.0914
競(jìng)爭(zhēng)壓力 1252 1.0 5.0 3.369 1.0199
民間組織 1252 1.0 5.0 2.896 1.0052
Valid N (listwise) 1252
說(shuō)明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而來(lái)。
統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，行為主體對(duì)調(diào)查中所列的9種后果都有所擔(dān)心。擔(dān)心程度最高的是被媒體曝光，其他依次是引發(fā)群體性事件、上級(jí)機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、當(dāng)事人上訪、縣委問(wèn)責(zé)、縣人大問(wèn)責(zé)、在行政訴訟中敗訴、影響投資環(huán)境、違背自己的信仰（見(jiàn)表3）。這一測(cè)量結(jié)果與表2顯示的結(jié)果大致相同，相互之間形成了印證。
需要說(shuō)明的是，在表3中，我們將表2中列舉的“公民維權(quán)行動(dòng)”明確表述為“群體性事件”和“當(dāng)事人上訪”兩種具體方式，同時(shí)排除了實(shí)際影響較小的“民間組織”的因素，結(jié)果導(dǎo)致相關(guān)因素在影響度排序上發(fā)生了一定的變化。最明顯的是公民維權(quán)因素的影響強(qiáng)度排名上升。在表2中，“公民維權(quán)行動(dòng)”在9個(gè)因素中排在第5；而在表3中，“群體性事件”和“當(dāng)事人上訪”兩種公民維權(quán)因素分別排在第2和第4。按照我們的理解，這種差別是正常的。因?yàn)?，在公民維權(quán)的多種具體表現(xiàn)形式中，“群體性事件”和“當(dāng)事人上訪”是對(duì)縣級(jí)政府影響和壓力相對(duì)較大的兩種形式。另外，在表2中，“法治信仰”的影響力高于投資環(huán)境的“競(jìng)爭(zhēng)壓力”；而表3顯示的結(jié)果則剛好相反，“投資環(huán)境”的壓力高于“法治信仰”。對(duì)此一種可能的解釋是，與表2的觀察視角不同，表3所反映的是縣級(jí)政府及其工作人員對(duì)違法行政后果的擔(dān)憂。從這個(gè)意義上說(shuō)，相比“法治信仰”而言，“影響投資環(huán)境”所導(dǎo)致的后果似乎更具體、更直接、更實(shí)際，對(duì)行為主體造成的心理壓力也就相對(duì)會(huì)更大一些?？紤]到上述情況，我們認(rèn)為表2所反映的縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力因素的相對(duì)作用強(qiáng)度基本是符合客觀實(shí)際的。
表3 行為主體對(duì)違法行政后果的擔(dān)心程度
N Minimum Maximum Mean Std.
Deviation
被媒體曝光 1252 1.0 4.0 3.337 .7197
引發(fā)群體性事件 1252 1.0 4.0 3.287 .7495
上級(jí)機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé) 1252 1.0 4.0 3.204 .7509
當(dāng)事人上訪 1252 1.0 4.0 3.109 .7821
縣委問(wèn)責(zé) 1252 1.0 4.0 3.030 .8105
縣人大問(wèn)責(zé) 1252 1.0 4.0 2.862 .8361
在行政訴訟中敗訴 1252 1.0 4.0 2.692 .8481
影響投資環(huán)境 1252 1.0 4.0 2.457 .8720
違背自己的信仰 1252 1.0 4.0 2.156 .8937
Valid N (listwise) 1252
說(shuō)明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而來(lái)。
上述研究表明，縣級(jí)政府依法行政的各種動(dòng)力因素在作用強(qiáng)度上存在一定的差別?？h級(jí)政府依法行政動(dòng)力因素的作用強(qiáng)度與這些動(dòng)力載體的性質(zhì)、地位以及特殊的作用機(jī)制有很大關(guān)系。下面依據(jù)我們的調(diào)查結(jié)果，以新聞媒體、上級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民法院（行政訴訟）、投資環(huán)境（競(jìng)爭(zhēng)壓力）四種動(dòng)力因素為例進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析說(shuō)明。
新聞媒體在我們調(diào)查的縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力因素的9種力量中影響力位居首位，縣級(jí)政府實(shí)施違法行政行為以后最擔(dān)心的后果就是被媒體曝光。新聞媒體之所以對(duì)縣級(jí)政府依法行政具有如此巨大的影響力，主要原因在于：第一，新聞媒體之于縣級(jí)政府具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。在媒體高度發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，縣級(jí)政府能夠有效控制的媒體十分有限，大多數(shù)媒體在體制上獨(dú)立于縣級(jí)政府，因此，新聞媒體能夠比較充分地釋放其正能量。第二，在我國(guó)，一些新聞媒體尤其是主流媒體通常具有官方或者半官方的性質(zhì)，它們對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督很容易得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持，在一定意義上帶有體制內(nèi)縱向監(jiān)督的色彩和性質(zhì)，這就大大增強(qiáng)了新聞媒體監(jiān)督的權(quán)威性。第三，新聞媒體有高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍，他們能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)線索、深入分析問(wèn)題、準(zhǔn)確把握問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵，從而在總體上提高監(jiān)督的效能。第四，新聞媒體影響面廣，傳播速度快，能量聚集和放大效應(yīng)明顯。尤其是在以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體迅速發(fā)展的今天，即使是發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)的小事件，一旦被新聞媒體曝光，就有可能在很短的時(shí)間內(nèi)在全國(guó)范圍造成廣泛影響，從而對(duì)縣級(jí)政府形成巨大壓力。第五，從后果上看，被新聞媒體曝光不僅直接影響縣級(jí)政府的聲譽(yù)，降低其社會(huì)公信力，而且還有可能引發(fā)其他動(dòng)力機(jī)制的啟動(dòng)，如引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，受到內(nèi)部通報(bào)批評(píng)，或者追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任等。
上級(jí)黨政機(jī)關(guān)是縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力因素作用強(qiáng)度僅次于新聞媒體的重要推動(dòng)力量。縣級(jí)政府及其工作人員對(duì)來(lái)自上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的推動(dòng)力的強(qiáng)烈感知主要與以下因素有關(guān)。第一，我國(guó)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中存在著縱向的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，下級(jí)必須服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的命令、指示，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。這種政治體制保證了上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)威性，增強(qiáng)了上級(jí)機(jī)關(guān)推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的有效性。第二，與其他動(dòng)力因素相比，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)政府依法行政的影響和促進(jìn)作用具有整體性、全面性、系統(tǒng)性、綜合性的特點(diǎn)，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)不僅有權(quán)規(guī)定縣級(jí)政府依法行政的制度框架、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施步驟，而且可以直接控制縣級(jí)政府依法行政的總體進(jìn)程。第三，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)擁有豐富的資源，可以通過(guò)諸如影響縣級(jí)政府核心行動(dòng)者的政治利益等方式有效推動(dòng)和促進(jìn)縣級(jí)政府依法行政。
行政訴訟（司法審查）是推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的一種重要?jiǎng)恿C(jī)制。調(diào)查結(jié)果顯示，縣級(jí)政府公務(wù)員對(duì)行政訴訟機(jī)制的動(dòng)力感知度相對(duì)較低，在9種動(dòng)力因素中人民法院的影響位居第6。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因在于：第一，我國(guó)實(shí)行議行合一的人民代表大會(huì)制度，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間不存在憲政意義上的相互制衡關(guān)系，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)來(lái)自法律的具體授權(quán)，具有很大的局限性。第二，現(xiàn)行司法體制缺乏足夠的獨(dú)立性，人民法院在人、財(cái)、物等多方面受制于政府，在二者的相互關(guān)系中，政府實(shí)際上處于相對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位。第三，行政訴訟的動(dòng)力機(jī)制以行政相對(duì)人向法院起訴為啟動(dòng)條件，而受傳統(tǒng)思想和個(gè)人素質(zhì)的影響，中國(guó)的老百姓普遍存在著“不敢訴”“不愿訴”“不會(huì)訴”的現(xiàn)象，加之一些地方法院人為提高了行政訴訟的門檻，導(dǎo)致每年起訴到法院的行政訴訟案件數(shù)量很少。在這種情況下，縣級(jí)政府及其工作人員對(duì)來(lái)自行政訴訟壓力的感知度自然不會(huì)很強(qiáng)。第四，人民法院判決被告敗訴，雖然會(huì)在某種程度上對(duì)縣級(jí)政府和相關(guān)公務(wù)員造成一定的影響，但無(wú)論從廣度還是深度看，這種影響相對(duì)而言都是十分有限的。
在縣級(jí)政府依法行政的各種動(dòng)力因素中，改善投資環(huán)境可以理解為縣級(jí)政府推進(jìn)依法行政的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的宏觀政策背景下，經(jīng)濟(jì)動(dòng)因?qū)φ婪ㄐ姓耐苿?dòng)作用應(yīng)該是十分顯著的。因?yàn)樵凇胺衷畛燥垺钡呢?cái)政體制下，只有大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，縣級(jí)政府才能獲得足夠的財(cái)政收入，增強(qiáng)解決民生和社會(huì)問(wèn)題的能力，如增加就業(yè)、提高社會(huì)保障水平、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。從政府官員個(gè)人的角度說(shuō)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的增加，公務(wù)員的工資福利等經(jīng)濟(jì)待遇也會(huì)得到保障和提高。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣級(jí)政府核心行動(dòng)者的政治利益密切相關(guān)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與水平在很大程度上影響著當(dāng)?shù)卣賳T的政績(jī)及其他政治利益需求的滿足。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣級(jí)政府很自然的要在改善和優(yōu)化投資環(huán)境方面下功夫，以便能夠吸引更多的外來(lái)投資。然而，在我們的調(diào)查中，縣級(jí)政府公務(wù)員對(duì)投資環(huán)境因素的動(dòng)力感知度僅高于民間組織，在9種動(dòng)力因素中位居倒數(shù)第2。結(jié)合對(duì)公務(wù)員的訪談進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)，這種情況可能與依法行政與投資環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的復(fù)雜性有關(guān)。從總體上講，嚴(yán)格依法行政可以改善投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在一些具體問(wèn)題上，二者之間有可能會(huì)發(fā)生一定的矛盾。面對(duì)這種矛盾，一些公務(wù)員對(duì)“改善投資環(huán)境”的理解就會(huì)發(fā)生偏差。即使不考慮這種理解和認(rèn)識(shí)上的偏差，由于依法行政對(duì)投資環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響具有長(zhǎng)期性，二者之間不存在立竿見(jiàn)影的直接因果關(guān)系，因此，在依法行政動(dòng)力的意義上，縣級(jí)政府及其工作人員對(duì)投資環(huán)境的感知并不會(huì)很敏感。
三、縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力存在的突出問(wèn)題
1.縣級(jí)政府依法行政的內(nèi)部驅(qū)力相對(duì)不足
從總體上看，縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力由外部壓力和內(nèi)部驅(qū)力兩部分構(gòu)成。外部壓力是指來(lái)自黨委、人大、上級(jí)組織、司法機(jī)關(guān)以及民間社會(huì)的推動(dòng)力；內(nèi)部驅(qū)力是指縣級(jí)政府及其工作人員推進(jìn)依法行政的主觀能動(dòng)性。內(nèi)部驅(qū)力主要基于行為主體的法治信仰以及政治責(zé)任感和使命感而產(chǎn)生。調(diào)查分析結(jié)果顯示，縣級(jí)政府依法行政的主要?jiǎng)恿?lái)自外部壓力，基于法治信仰和政治責(zé)任感、使命感的內(nèi)部動(dòng)力雖然在推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政中也發(fā)揮了一定的作用，但與新聞媒體和上級(jí)組織等外部力量相比較，其作用強(qiáng)度相對(duì)較弱。這說(shuō)明縣級(jí)政府依法行政在很大程度上具有被動(dòng)性，常常是在外部因素刺激下出于某種功利的考慮才有的結(jié)果。
內(nèi)部驅(qū)力不足對(duì)縣級(jí)政府依法行政可能造成多方面的消極影響。第一，依法行政工作發(fā)展不平衡。在內(nèi)部動(dòng)力不足的情況下，縣級(jí)政府依法行政的進(jìn)程和發(fā)展水平主要取決于外部壓力的大小，比如，上級(jí)機(jī)關(guān)重視程度高、工作抓得緊、手段措施得力的地方，縣級(jí)政府依法行政的進(jìn)展通常會(huì)比較順利；反之，就會(huì)比較緩慢。從依法行政本身的內(nèi)容上看，上級(jí)重點(diǎn)關(guān)注和社會(huì)反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，往往解決得比較好；而外部壓力不大的問(wèn)題，不能得到主動(dòng)解決，甚至完全被忽視。第二，依法行政工作的發(fā)展缺乏可持續(xù)性。從總體上看，外部動(dòng)力的釋放具有脈沖性特點(diǎn)，由外部壓力推動(dòng)的依法行政通常表現(xiàn)為一種運(yùn)動(dòng)式的發(fā)展過(guò)程。這種發(fā)展模式雖然可以在較短時(shí)間內(nèi)取得顯著效果，但不具有可持續(xù)性。隨著運(yùn)動(dòng)高潮的逐漸消退，外部壓力減小，縣級(jí)政府依法行政的發(fā)展步伐就可能明顯放緩，或者停滯不前，甚至回潮倒退。第三，依法行政工作缺乏創(chuàng)造性。在內(nèi)部驅(qū)力不足的情況下，大多數(shù)地方的依法行政工作基本上是消極被動(dòng)的例行公事，上級(jí)要求做什么，縣級(jí)政府就做什么，而不是結(jié)合本縣實(shí)際創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。結(jié)果導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)縣級(jí)政府依法行政工作形成“千篇一律”的局面，在一定程度上影響了依法行政的總體進(jìn)程。
2.縣級(jí)政府依法行政過(guò)度依賴自上而下的縱向動(dòng)力
自上而下的縱向動(dòng)力主要是指上級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)政府依法行政的推動(dòng)作用。理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，就目前的現(xiàn)實(shí)情況而言，自上而下的縱向推動(dòng)是縣級(jí)政府依法行政的主要?jiǎng)恿?。我們的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果也在很大程度上證實(shí)了這一判斷，公務(wù)員對(duì)來(lái)自上級(jí)的推動(dòng)力具有明顯的感知度。
主要依靠?jī)?nèi)部自上而下的政治與行政力量推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的模式具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。由于上級(jí)組織擁有集中的權(quán)威和豐富的資源，在一定程度上可以沖破法治政府建設(shè)初始階段的各種阻力，有效啟動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的進(jìn)程；上級(jí)組織擁有強(qiáng)大的動(dòng)員能力和組織能力，可以使縣級(jí)政府依法行政在較短時(shí)間內(nèi)取得明顯效果，而這種效應(yīng)反過(guò)來(lái)又可以成為進(jìn)一步推進(jìn)依法行政的正當(dāng)性資源；在上級(jí)組織主導(dǎo)下可以使縣級(jí)政府依法行政的順序、步驟和進(jìn)程得到有效控制，從而有助于緩解因?yàn)榉ㄖ胃母锒鴮?dǎo)致的社會(huì)緊張關(guān)系，助成新舊秩序的平緩交替。⑤
但是，自上而下的動(dòng)力模式也有其固有的局限性。第一，上級(jí)組織主導(dǎo)下的縣級(jí)政府依法行政進(jìn)程體現(xiàn)的是一種行政導(dǎo)向而非社會(huì)導(dǎo)向。由于主體角色的原因以及認(rèn)知能力的有限性，行政導(dǎo)向下的依法行政很容易與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)。這樣做的結(jié)果：一方面，是政府提供了依法行政的美好藍(lán)圖并且曬出了法治政府建設(shè)的優(yōu)秀成績(jī)單；而另一方面，則是社會(huì)公眾對(duì)依法行政的渴望沒(méi)有得到很好的滿足。一些地方在推進(jìn)依法行政方面存在嚴(yán)重的形式主義就是一種明證。第二，自上而下推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政雖然具有高效的特點(diǎn)，但同時(shí)也蘊(yùn)含著較大風(fēng)險(xiǎn)，可能使縣級(jí)政府依法行政面臨更高的錯(cuò)誤成本。這主要是因?yàn)?，上?jí)組織在決策和行動(dòng)過(guò)程中往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)自上而下的步調(diào)一致，整齊劃一，而可能忽視地方性知識(shí)、市場(chǎng)和社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求，從而導(dǎo)致所設(shè)計(jì)的依法行政目標(biāo)和路徑脫離實(shí)際。另外，整齊劃一的行動(dòng)還會(huì)使因決策失誤所導(dǎo)致的后果被無(wú)限放大，從而進(jìn)一步增加縣級(jí)政府依法行政的錯(cuò)誤成本。第三，自上而下的縱向動(dòng)力機(jī)制對(duì)其他動(dòng)力機(jī)制具有一定的“擠出”效應(yīng)。以公民維權(quán)為例，由于上級(jí)組織在解決實(shí)際問(wèn)題、推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，因此，上訪自然就成為許多人維權(quán)的重要選擇。我們對(duì)2688名受訪者的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，45.6%的人表示，如果自己的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害，會(huì)考慮通過(guò)上訪的途徑進(jìn)行維權(quán)。如果從具有維權(quán)實(shí)際需求的群體看，這個(gè)比例可能更高。公民上訪雖然也可以起到推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的作用，但問(wèn)題是，隨著上訪成功率的提高，會(huì)有越來(lái)越多的人選擇上訪，而選擇行政訴訟等法律途徑維權(quán)的人也就會(huì)相應(yīng)減少，這就是所謂的“信訪不信法”。事實(shí)上，我國(guó)行政訴訟制度之所以運(yùn)行艱難，除了制度本身存在缺陷之外，自上而下縱向動(dòng)力機(jī)制的“擠出效應(yīng)”也是一個(gè)重要原因。
3.縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力的能量釋放途徑和方式不夠合理
縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力包括來(lái)自官方的動(dòng)力和來(lái)自民間的動(dòng)力，其中官方動(dòng)力主要來(lái)自上級(jí)的推動(dòng)。對(duì)縣級(jí)政府公務(wù)員的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的主要方式包括“開(kāi)會(huì)動(dòng)員部署”“監(jiān)督檢查”“通報(bào)批評(píng)”“工作指導(dǎo)”“下發(fā)文件”“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”“政績(jī)考核”。受訪者對(duì)上述方式的感知比例分別為55.4%、77.7%、52.9%、56.1%、65.1%、51.0%和70.0%。為了進(jìn)一步了解上述方式的實(shí)際效果，在調(diào)查中我們要求受訪者對(duì)每一種方式的效果進(jìn)行選擇性評(píng)價(jià)（6=非常有效；5=比較有效；4=一般；3=沒(méi)什么效果；2=完全沒(méi)效果；1=不清楚）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果（見(jiàn)表4）顯示，動(dòng)力釋放方式得分均值排在前3位的分別是政績(jī)考核、監(jiān)督檢查、通報(bào)批評(píng)，這三種方式具有一個(gè)共同特點(diǎn)，即具有一定的剛性和強(qiáng)制色彩。而表彰獎(jiǎng)勵(lì)、工作指導(dǎo)等柔性方式的得分均值相對(duì)較低。這種情況并不是一種巧合，而是依法行政縱向動(dòng)力釋放的真實(shí)反映，它表明強(qiáng)制性的命令服從關(guān)系是上級(jí)組織推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的基本憑借和主要途徑。命令、監(jiān)督、考核、問(wèn)責(zé)等方式雖然具有取得成效快的優(yōu)勢(shì)，但一旦得不到下級(jí)機(jī)關(guān)和公務(wù)員的理解，甚至出現(xiàn)有形或無(wú)形的抵制時(shí)，不可避免會(huì)影響長(zhǎng)久動(dòng)力的維持。
表4 自上而下縱向動(dòng)力釋放方式的實(shí)際效果
N Minimum Maximum Mean Std.
Deviation
政績(jī)考核 1245 1 6 5.14 .806
監(jiān)督檢查 1250 1 6 4.93 .798
通報(bào)批評(píng) 1247 1 6 4.89 .806
表彰獎(jiǎng)勵(lì) 1237 1 6 4.84 .873
工作指導(dǎo) 1238 1 6 4.51 .878
下發(fā)文件 1239 1 6 4.40 .866
開(kāi)會(huì)動(dòng)員部署 1241 1 5 3.50 .893
Valid N (listwise) 1219
說(shuō)明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而來(lái)。
民間動(dòng)力的釋放方式也存在比較突出的問(wèn)題。第一，過(guò)度依賴政治與行政權(quán)力。公民維權(quán)活動(dòng)是民間動(dòng)力釋放的重要方式。在關(guān)于維權(quán)方式的問(wèn)卷調(diào)查中，45.6%的受訪者表示會(huì)考慮上訪；35.8%的受訪者表示會(huì)考慮找縣委反映；31.7%的受訪者表示會(huì)考慮向縣人大反映。這表明，當(dāng)前我國(guó)公民維權(quán)對(duì)縣級(jí)政府依法行政的影響在很大程度上是通過(guò)訴諸政治權(quán)力與行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)的。這種情況雖然可以在個(gè)案意義上實(shí)現(xiàn)公民維權(quán)和促進(jìn)縣級(jí)政府依法行政的目的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上看，不利于法律權(quán)威的樹(shù)立和依法行政動(dòng)力機(jī)制的優(yōu)化。第二，非理性的維權(quán)方式。從一般意義上講，公民維權(quán)是推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的重要?jiǎng)恿σ蛩?。然而在?shí)踐中，一些人為了達(dá)到個(gè)人目的，不惜采取非理性甚至是違法的手段進(jìn)行維權(quán)，如煽動(dòng)挑起群體性事件，通過(guò)自殘、自殺等方式對(duì)政府施加壓力，通過(guò)新聞媒體發(fā)布編造、歪曲或者夸大事實(shí)的信息等。在調(diào)查中，17.2%的受訪者表示為了達(dá)到維權(quán)目的會(huì)考慮參與群體性事件；7.4%的受訪者表示會(huì)考慮采取走極端的方式；54.4%的受訪者表示會(huì)選擇通過(guò)媒體曝光。雖然非理性的方式不是民間動(dòng)力的主流，但其對(duì)依法行政的消極影響是不容忽視的。例如，在維穩(wěn)政績(jī)考核的壓力下，為了盡快平息群體性事件，縣級(jí)政府有可能選擇放棄原則，滿足當(dāng)事人的不合理要求，從而使政府的行為偏離法治軌道。第三，正面的認(rèn)同鼓勵(lì)比較少。從性質(zhì)上分析，依法行政的民間動(dòng)力包括反面的批評(píng)監(jiān)督和正面的認(rèn)同鼓勵(lì)。誠(chéng)如對(duì)公眾不僅需要處罰、強(qiáng)制，而且需要激勵(lì)一樣，對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員推進(jìn)法治政府建設(shè)的努力，既要有硬性的指令，也需要有支持和認(rèn)同，特別是來(lái)自公眾的認(rèn)同。公眾的認(rèn)同和激勵(lì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響是無(wú)形的、巨大的。然而在實(shí)踐中，民間動(dòng)力主要表現(xiàn)為對(duì)行政行為的質(zhì)疑、批評(píng)和抗議，雖然有時(shí)老百姓也會(huì)通過(guò)給行政機(jī)關(guān)送感謝信和錦旗等形式表達(dá)對(duì)政府依法行政的肯定，但從總體上看，肯定性、鼓勵(lì)性的民間動(dòng)力輸出還比較少，尤其是類似中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院組織的“中國(guó)法治政府建設(shè)獎(jiǎng)”評(píng)選這種通過(guò)民間機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織對(duì)政府依法行政給予認(rèn)同和鼓勵(lì)的形式太少。這種情況不利于激發(fā)縣級(jí)政府及其工作人員推進(jìn)依法行政的內(nèi)在動(dòng)力，也不利于縣級(jí)政府創(chuàng)造性地開(kāi)展依法行政工作。第四，原子化形態(tài)的動(dòng)力釋放。民間動(dòng)力的釋放大致包括兩種形式，一種形式是通過(guò)社會(huì)組織的活動(dòng)集中釋放，另一種形式是通過(guò)個(gè)體成員的行動(dòng)分散釋放。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)縣域社會(huì)公民組織化程度普遍較低，依法行政的民間動(dòng)力呈現(xiàn)原子化狀態(tài)，主要以分散的個(gè)體行動(dòng)的形式釋放。這種狀況對(duì)推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政是不利的：一是沒(méi)有經(jīng)過(guò)整合的原子化動(dòng)力由于目標(biāo)、性質(zhì)、方向、作用方式等方面可能存在的差異，必然會(huì)產(chǎn)生動(dòng)力的損耗，甚至可能會(huì)相互抵消而歸零；二是原子化動(dòng)力的能量釋放很容易陷入無(wú)序狀態(tài)，這不僅會(huì)大大增加依法行政的動(dòng)力消耗，而且有可能對(duì)依法行政的正常進(jìn)程造成不利影響；三是在動(dòng)力原子化的狀態(tài)下，政府需要直接面對(duì)和回應(yīng)大量分散的個(gè)別性利益訴求，協(xié)調(diào)各種不同利益訴求之間的矛盾和沖突，這必然會(huì)加大政府依法行政的成本。
四、增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)途徑
1.培育公務(wù)員的法治信仰
法治信仰是“社會(huì)主體對(duì)社會(huì)法的現(xiàn)象的一種特殊的主觀把握方式，是社會(huì)主體在對(duì)社會(huì)法的現(xiàn)象理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上油然而生的一種神圣體驗(yàn)，是對(duì)法律的一種心悅誠(chéng)服的認(rèn)同感和依歸感，是人們對(duì)法的理性、情感和意志等各種心理因素的有機(jī)綜合體，是法的理性和激情的升華，是主體關(guān)于法的主觀心理狀況的上乘境界”⑥。只有當(dāng)公務(wù)員真正樹(shù)立起對(duì)法治的信仰，縣級(jí)政府依法行政才能獲得不竭的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。
培育公務(wù)員的法治信仰，要從以下幾個(gè)方面著手。第一，必須努力提高公務(wù)員依法行政的意識(shí)。為此，不僅要建立健全法律知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制和學(xué)習(xí)培訓(xùn)效果的檢驗(yàn)評(píng)估機(jī)制，更重要的是要建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，尤其是要重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)，善于用法律手段解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部。第二，必須樹(shù)立法律的權(quán)威，保障法律的順利運(yùn)行。為此，需要按照黨的十八大的要求大力推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。第三，必須強(qiáng)化依法行政的監(jiān)督機(jī)制，建立健全行政問(wèn)責(zé)制度。要樹(shù)立法律的權(quán)威，讓公務(wù)員真正相信法律、信仰法治，必須嚴(yán)格查處各種違法行政行為，無(wú)論什么人，不論他的職位有多高，權(quán)勢(shì)有多大，只要他觸犯了法律，都要依法予以追究，使違法者受到應(yīng)有的制裁。
2.大力開(kāi)發(fā)社會(huì)民間動(dòng)力
縣級(jí)政府依法行政涉及政府系統(tǒng)內(nèi)部盤根錯(cuò)節(jié)的既得利益，自上而下的縱向推動(dòng)力在復(fù)雜的動(dòng)力傳遞過(guò)程中存在著不斷衰減的可能性。因此，深入推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí)，大力開(kāi)發(fā)社會(huì)民間動(dòng)力，充分發(fā)揮民間力量在推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政過(guò)程中的作用。第一，推進(jìn)縣域社會(huì)的組織化?！皩?duì)法律改革實(shí)踐的觀察表明，作為法律改革推動(dòng)力的自下而上的力量，并不是單個(gè)的個(gè)體以及不同利益簡(jiǎn)單合力構(gòu)成?！雹呙耖g力量能否有序、有效地推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政，在很大程度上取決于社會(huì)的組織化程度。目前縣域社會(huì)的組織化程度普遍較低，民間力量對(duì)縣級(jí)政府依法行政的推動(dòng)作用受到很大限制。改變這種狀況：一是要大力促進(jìn)縣域社會(huì)組織的健康發(fā)展；二是要加快推進(jìn)政社分開(kāi)，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性；三是要激發(fā)縣域社會(huì)組織活力，促進(jìn)組織化民間動(dòng)力的有效生成與充分釋放；四是要加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，提升社會(huì)組織的公信力和治理能力。第二，引導(dǎo)公民理性維權(quán)。一是要不斷完善法律救濟(jì)制度，暢通合法的維權(quán)渠道，鼓勵(lì)、幫助和支持公民通過(guò)合法的途徑進(jìn)行維權(quán)；二是要對(duì)那些偏離正確軌道的維權(quán)者進(jìn)行耐心細(xì)致的說(shuō)服教育，講清道理，說(shuō)明非理性維權(quán)的危害和后果，使他們回到理性維權(quán)的正確軌道上來(lái)；三是要正確認(rèn)識(shí)和處理維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與堅(jiān)持依法行政的關(guān)系，從完善政績(jī)考核制度入手，破除對(duì)“穩(wěn)定壓倒一切”的片面理解，為縣級(jí)政府堅(jiān)守依法行政底線創(chuàng)造必要條件，這也有利于改變社會(huì)上存在的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思維定式和心理預(yù)期，將公民維權(quán)逐步導(dǎo)入理性化、規(guī)范化、法制化軌道。第三，規(guī)范輿論監(jiān)督行為。一是新聞媒體應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)對(duì)政府進(jìn)行輿論監(jiān)督的目的，自覺(jué)將促進(jìn)縣級(jí)政府依法行政作為輿論監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，防止輿論監(jiān)督權(quán)的濫用；二是主流媒體應(yīng)當(dāng)憑借自身優(yōu)勢(shì)對(duì)社會(huì)輿論進(jìn)行正確引導(dǎo)，幫助人們澄清事實(shí)，了解真相，正確反映和表達(dá)人民群眾的呼聲和訴求，使輿論監(jiān)督從無(wú)序走向有序，從非理性走向理性；三是要完善新聞?shì)浾摫O(jiān)督立法，明確監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)，為正確開(kāi)展新聞?shì)浾摫O(jiān)督提供依據(jù)和行為準(zhǔn)則；四是加強(qiáng)政府對(duì)新聞媒體尤其是互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的行政監(jiān)管，凈化輿論監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境。
3.強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制
目前縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力機(jī)制主要表現(xiàn)為自上而下的指示、命令以及監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方式，這種動(dòng)力機(jī)制雖然效果明顯，但其強(qiáng)制色彩濃厚，容易引發(fā)公務(wù)員的抵觸情緒。增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的整體動(dòng)力，應(yīng)該在完善強(qiáng)制性動(dòng)力機(jī)制的同時(shí)，強(qiáng)化依法行政的正向激勵(lì)機(jī)制。具體說(shuō)，一方面，政府內(nèi)部的縱向動(dòng)力作用方式應(yīng)當(dāng)多樣化，尤其是應(yīng)當(dāng)更多地采用帶有指引性和激勵(lì)性的工作方式和措施來(lái)推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政。例如，加大對(duì)縣級(jí)政府依法行政工作成效的輿論宣傳，對(duì)成績(jī)突出的單位和個(gè)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；樹(shù)立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)、依法行政工作成效突出的干部。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立健全縣級(jí)政府依法行政的社會(huì)認(rèn)同和鼓勵(lì)機(jī)制，通過(guò)社會(huì)公眾的認(rèn)同和褒獎(jiǎng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的積極性，增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力。近年來(lái)，一些社會(huì)民間組織在這方面進(jìn)行了有益的探索，例如，由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)起設(shè)立的“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，通過(guò)公開(kāi)的評(píng)選，獎(jiǎng)勵(lì)那些在建設(shè)法治政府過(guò)程中采取過(guò)具有重要價(jià)值和示范效應(yīng)，并產(chǎn)生明顯社會(huì)效果的制度和舉措的行政機(jī)關(guān)，在政府系統(tǒng)和社會(huì)上都產(chǎn)生了良好的反響，對(duì)推動(dòng)政府依法行政、建設(shè)法治政府具有積極意義。
——————
注釋
①馬懷德：《我國(guó)法治政府建設(shè)現(xiàn)狀觀察：成就與挑戰(zhàn)》，《中國(guó)行政管理》2014年第6期。②朱曉明：《地方政府依法行政的動(dòng)力機(jī)制研究》，《行政論壇》2013年第2期。③陳青山：《縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力探究：困境、機(jī)制與建議》，《湖北文理學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。④鄒偉、王芳：《貴州地方政府依法行政動(dòng)力研究》，《行政法學(xué)研究》2010年第2期。⑤王錫鋅：《公眾參與和中國(guó)法治變革的動(dòng)力模式》，《法學(xué)家》2008年第6期。⑥姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊(yùn)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第2期。⑦王錫鋅：《公眾參與和中國(guó)法治變革的動(dòng)力模式》，《法學(xué)家》2008年第6期。
責(zé)任編輯：浩 淼 思 齊????
An Analysis of the Motive Force of the County-level Government
in Administrating by Law
Yao Ruimin Wang Jie
Abstract:The investigation shows that the factors that promote the administration of the county-level government according to law include the rule of law and political responsibility of the civil servants, the supervision and evaluation of the administration according to law, the county government′s attention to the administration according to law, the supervision of the county people′s congress, public opinion and public pressure, the need to achieve economic and social development goals, the judicial supervision of the people′s courts, civil rights activism, and the promotion of civil society organizations. The quantitative analysis results show that these factors have certain difference in the intensity of the promotion of the administration of the county government according to law. At present, the county - level government′s administration according to law has relatively insufficient internal driving force, over - reliance on the top - down longitudinal power, the energy-releasing way and the methods are not reasonable and so on. Fostering civil servant′s rule of law faith, energetically developing the social non - governmental power, and strengthening the positive incentive mechanism, these are the realistic ways for strengthening the county-level government′s administrative power according to law.
Key words:government at the county level; administration according to law; government under the rule of law; power
最近省委強(qiáng)調(diào)，“十三五”時(shí)期，擺在我們面前的重大歷史任務(wù)，就是決勝全面建成小康社會(huì)。為完成這一重大歷史任務(wù)，關(guān)鍵是深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話特別是調(diào)研指導(dǎo)河南工作時(shí)重要講話精神，認(rèn)真宣傳闡釋省委重大決策部署，唱響主旋律、凝聚正能量，引領(lǐng)億萬(wàn)河南人民投身決勝全面建成小康社會(huì)、讓中原更加出彩的偉大事業(yè)。為此，從即日起，本網(wǎng)開(kāi)設(shè)“決勝全面小康讓中原更加出彩”專欄，陸續(xù)刊發(fā)專家學(xué)者的系列理論文章，以饗讀者。【詳情】
要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加”。這為以金融改革創(chuàng)新助力鄉(xiāng)村振興指明了方向、提出了更高要求，也帶來(lái)了更多機(jī)遇。 【詳情】
網(wǎng)站簡(jiǎn)介 | 版權(quán)聲明 | 廣告服務(wù) | 聯(lián)系方式 | 網(wǎng)站地圖
Copyright © 2012 hnr.cn Corporation,All Rights Reserved
映象網(wǎng)絡(luò) 版權(quán)所有
