“近日，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)?！?月28日，國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站上掛出的這條短消息，瞬間引起各界巨大反應(yīng)。
這將是國(guó)家審計(jì)署第三次大規(guī)模的政府債務(wù)審計(jì)。此前的2011年和2012年年底，審計(jì)署還分別進(jìn)行了兩次規(guī)模不同的地方政府債務(wù)審計(jì)。
開始于2012年年底的“36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)”，結(jié)果剛剛于今年6月10日發(fā)布。這份關(guān)于中國(guó)地方政府性債務(wù)最新的權(quán)威報(bào)告指出：“目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂?、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱?！?/p>
不可否認(rèn)，地方政府舉債融資在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用，但梳理中國(guó)政府性債務(wù)從產(chǎn)生到漸成規(guī)模的過程，對(duì)法律與制度的呼喚貫穿始終。在政府性債務(wù)引起前所未有重視、預(yù)算法即將迎來(lái)第三次審議的當(dāng)口，如何將地方政府債務(wù)融資納入法制軌道，仍是許多專家所呼吁的“當(dāng)務(wù)之急”。
兩份報(bào)告顯示地方債務(wù)規(guī)模
2011年3月至5月，應(yīng)國(guó)務(wù)院要求，國(guó)家審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4.13萬(wàn)名審計(jì)人員，對(duì)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市、縣三級(jí)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。
對(duì)于這次迄今為止我國(guó)對(duì)政府債務(wù)最大規(guī)模的一次審計(jì)，審計(jì)署定下了“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則。
2011年6月27日，審計(jì)署正式向社會(huì)公布此次審計(jì)結(jié)果：截至2010年年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元。這是關(guān)于我國(guó)地方債務(wù)的第一個(gè)權(quán)威摸底數(shù)據(jù)。
一年半以后的2012年11月，為“摸清地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)變化情況，揭示債務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患”，審計(jì)署耗時(shí)4個(gè)月對(duì)部分地區(qū)的地方債務(wù)進(jìn)行了抽查，對(duì)象為15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)，共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)。
據(jù)審計(jì)署2013年6月10日公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2012年年底，上述36個(gè)地方政府性債務(wù)余額為3.85萬(wàn)億元，兩年來(lái)增長(zhǎng)12.94%。
“部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，一些省會(huì)城市本級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯”被放在了所發(fā)現(xiàn)問題的首位。
這份審計(jì)結(jié)果顯示，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長(zhǎng)，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過20%。一些省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)率(債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo))偏高。2012年，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。
審計(jì)報(bào)告還稱，由于償債能力不足，一些省會(huì)城市本級(jí)只能通過舉借新債償還舊債，5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達(dá)38.01%。14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。
地方政府隱性債務(wù)不斷增長(zhǎng)
1994年通過的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。
但同年，我國(guó)開始實(shí)行分稅制改革。“中央財(cái)政所占比重逐步提高，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上收、重心上移，事權(quán)層層下放、重心下移的局面，導(dǎo)致地方政府財(cái)力緊張，地方政府隱性債務(wù)不斷增長(zhǎng)?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)魏加寧在一次會(huì)議上介紹。
魏加寧稱，近年來(lái)，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程，一些地方政府進(jìn)行了投融資體制創(chuàng)新，相繼建立了一些隸屬于地方政府的投融資平臺(tái)，將原屬于財(cái)政撥款的項(xiàng)目拿到銀行去貸款融資，以解決資金不足的問題。
業(yè)內(nèi)人士研究報(bào)告顯示，此類地方政府投融資平臺(tái)最早成立于上海。上海于20世紀(jì)90年代初組建了上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司，其業(yè)務(wù)涵蓋了上海市各類公共基礎(chǔ)設(shè)施，其下設(shè)有多家實(shí)體公司。
2002年，重慶市政府建立了“八大投融資平臺(tái)”，并得到國(guó)家開發(fā)銀行的支持和世界銀行的肯定，各地開始紛紛效仿建立地方政府投融資平臺(tái)。
“2008年為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央政府開始實(shí)施總規(guī)模4萬(wàn)億元的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方財(cái)政資金在保公共運(yùn)轉(zhuǎn)之外的建設(shè)投入主要通過融資解決。”廈門大學(xué)法學(xué)院教授、經(jīng)濟(jì)法教研室主任盧炯星向《法制日?qǐng)?bào)》記者介紹。
2009年3月24日，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。這被地方政府和商業(yè)銀行視為是對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的支持和鼓勵(lì)。
“現(xiàn)行的投融資體制下，地方政府沒有合法融資和對(duì)外擔(dān)保的體制通道，在強(qiáng)烈的資金需求驅(qū)動(dòng)下，地方政府融資平臺(tái)公司成為了我國(guó)積極財(cái)政政策在地方得到落實(shí)的工具或手段?！北R炯星說(shuō)。
正是從這個(gè)時(shí)期開始，各地大量組建地方政府投融資平臺(tái)，遍地開花，勢(shì)如破竹。2009年上半年開始，魏加寧帶著調(diào)研組對(duì)地方政府投融資平臺(tái)調(diào)研，跑了5個(gè)省，他發(fā)現(xiàn)，原來(lái)一級(jí)政府頂多只有兩三家、三四家平臺(tái)；而到2010年，有的一級(jí)政府就有十幾家平臺(tái)；有的地方銀行，2009年前5個(gè)月新增貸款中有40%流向了地方政府投融資平臺(tái)。
此后，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)也紛紛開始對(duì)貸款流向地方平臺(tái)情況做出了統(tǒng)計(jì)調(diào)研。
魏加寧稱，到2009年下半年，銀監(jiān)會(huì)開始向商業(yè)銀行提示風(fēng)險(xiǎn)，提請(qǐng)商業(yè)銀行注意地方政府投融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等均提出，貸款結(jié)構(gòu)不合理，要規(guī)范地方政府擔(dān)保行為等。
2010年6月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，決定全面清理該類融資平臺(tái)公司。通知明確規(guī)定清查包括融資平臺(tái)公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)。
通知還明確，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。
盧炯星介紹，這符合我國(guó)擔(dān)保法規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不能作為保證人的法律約束。
審計(jì)報(bào)告強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
從審計(jì)署兩次發(fā)布的審計(jì)報(bào)告看，融資平臺(tái)公司均是地方債務(wù)最主要的舉借主體。在2010年年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計(jì)69.69%。
2012年年底債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司舉借占45.67%，仍是主要的舉借主體。融資平臺(tái)公司和其他單位債務(wù)余額增長(zhǎng)較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長(zhǎng)比率分別為22.50%和32.42%。
按照2010年國(guó)務(wù)院通知的定義，所謂“地方政府投融資平臺(tái)”，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
盧炯星介紹，融資平臺(tái)公司的操作方式包括：政府財(cái)政部門出具“擔(dān)保函”向銀行獲取中長(zhǎng)期貸款融資；通過平臺(tái)公司向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債的方式融資；通過項(xiàng)目合作方式與其他機(jī)構(gòu)合作融資；通過資產(chǎn)證券化進(jìn)行融資等。
今年以來(lái)，此類融資方式的風(fēng)險(xiǎn)逐漸被看到。審計(jì)署2011年審計(jì)報(bào)告稱，從審計(jì)情況看，大多數(shù)地方政府是通過融資平臺(tái)公司等變相舉債的，一些是由政府機(jī)構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來(lái)獲得債務(wù)資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務(wù)。部分地區(qū)在國(guó)務(wù)院通知下發(fā)后，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財(cái)政收入、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)等，為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保。
2011年的審計(jì)報(bào)告還提出了“大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督”、“部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱”、“部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用”、“部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金”、“地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多管理不規(guī)范”等方面的問題。
在今年6月發(fā)布的審計(jì)報(bào)告中，其中大部分問題再次被提及。而一些新的風(fēng)險(xiǎn)也引起了審計(jì)署的重視：“審計(jì)結(jié)果顯示，2011年至2012年，有6個(gè)省本級(jí)和7個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.10億元；12個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)通過BT和墊資施工方式實(shí)施196個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個(gè)省本級(jí)和3個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的部分單位違規(guī)集資30.59億元，合計(jì)2180.87億元?！?/p>
審計(jì)報(bào)告警告：“這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患?！?/p>
缺乏法制約束的灰色地帶
在國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所研究員林勇明看來(lái)，我國(guó)目前地方政府性債務(wù)融資存在的主要問題在于：地方政府缺乏合理、規(guī)范的融資渠道，只能不斷另辟“旁門”；對(duì)地方政府性融資的監(jiān)管缺乏機(jī)制性設(shè)計(jì)，只能靠“一刀切”式的“堵”的方式。
他專門撰文，呼吁將地方政府債務(wù)融資納入法制和市場(chǎng)軌道，在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，積極探索地方政府法制化、市場(chǎng)化的融資渠道。
盧炯星認(rèn)為，地方政府債務(wù)增加的原因之一是，隨著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，相應(yīng)地方財(cái)權(quán)跟不上，地方政府支出持續(xù)上升，地方財(cái)政缺口不斷加大，各地區(qū)各層級(jí)地方政府紛紛以不同方式舉債或負(fù)債經(jīng)營(yíng)。
審計(jì)署今年6月發(fā)布的審計(jì)報(bào)告提出：“目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱?！?/p>
這意味著地方政府債務(wù)長(zhǎng)期在一種缺乏法制約束的灰色地帶中生長(zhǎng)。對(duì)此，盧炯星建議，應(yīng)該盡快進(jìn)行“政府轉(zhuǎn)移支付法”和“地方政府債務(wù)管理辦法”的立法。
“前者是以立法形式明確各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理；后者對(duì)地方政府債務(wù)總量，舉債方式、償債途徑，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。”盧炯星建議，通過立法，在對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行必要的會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，建立健全債務(wù)信息報(bào)告制度，提高債務(wù)管理的透明度。
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