“頭發(fā)都愁白了?！睎|部某發(fā)達(dá)省份下轄的一位縣級(jí)市財(cái)政局長(zhǎng)如此描述自己的主要工作：三天兩頭被書(shū)記、市長(zhǎng)“拎著”，跑各家銀行的省行、總行去匯報(bào)，商量對(duì)策。
盡管該市位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之列，但還款壓力非常大?！敖衲晖恋爻鲎尣?個(gè)億，而債務(wù)總量過(guò)100億，這點(diǎn)錢(qián)不吃不喝光付一半的利息都不夠?！边@位財(cái)政局長(zhǎng)告訴記者，舊的融資平臺(tái)監(jiān)管加強(qiáng)后，這兩年只能通過(guò)搭建新平臺(tái)來(lái)再融資。他稱，新平臺(tái)融來(lái)的錢(qián)根據(jù)輕重緩急由領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一調(diào)劑使用，十個(gè)茶壺五個(gè)蓋，哪個(gè)急了就先蓋哪一個(gè)。
這樣的基層財(cái)政亂象有望在新一輪陽(yáng)光審計(jì)中被曝光。7月底，審計(jì)署披露，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。由于此次審計(jì)署并未強(qiáng)調(diào)“地方”，預(yù)計(jì)將對(duì)中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計(jì)。
記者從一些地方了解到，此項(xiàng)審計(jì)工作已經(jīng)在基層落地，預(yù)計(jì)9月底收官，10月份形成給中央的報(bào)告。
“審計(jì)期間不得安排宴請(qǐng)”
“是的，審計(jì)署特派辦和省審計(jì)廳的兩個(gè)小組已經(jīng)進(jìn)駐，我們正在辦理相關(guān)省級(jí)政府債務(wù)資料的交接待審手續(xù)?！?月2日一早，上述東部某省份財(cái)政廳預(yù)算處長(zhǎng)告訴記者，省會(huì)及債務(wù)量較大地級(jí)市的政府性債務(wù)會(huì)由審計(jì)署直接審計(jì)，其他地級(jí)市和縣鄉(xiāng)級(jí)政府性債務(wù)由省審計(jì)廳統(tǒng)一安排進(jìn)行交叉審計(jì)。
這位處長(zhǎng)不忘補(bǔ)充：“審計(jì)期間只提供足夠大的辦公區(qū)，方便調(diào)運(yùn)賬目資料，審計(jì)要求提供什么要立即到位?！彼€特別強(qiáng)調(diào)：“我們是用的舊的培訓(xùn)中心，每人提供食堂餐券，審計(jì)署有明文規(guī)定，審計(jì)進(jìn)行期間，不得有任何宴請(qǐng)和接待安排?！?/p>
8月4日，該省最發(fā)達(dá)縣級(jí)市之一的財(cái)政局長(zhǎng)也向記者證實(shí)，已接到審計(jì)部門(mén)通知，5日(星期一)一早審計(jì)工作小組進(jìn)駐。而在此前的雙休日，市政府辦已發(fā)緊急通知，部署各委辦局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供融資的所有賬目資料，隨時(shí)備查。他稱，大家都在加班加點(diǎn)提供資料，審計(jì)小組要什么就必須提供什么。
上述省份審計(jì)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，這一次審計(jì)要徹底排查，特別是隱性債務(wù)要顯性化，按照“摸清底數(shù)，反映問(wèn)題，揭示風(fēng)險(xiǎn)，提出建議”的總體思路，以及“見(jiàn)人、見(jiàn)賬、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)”的原則對(duì)各級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面審核，9月底收官，10月份形成給中央的報(bào)告。
2011年，審計(jì)署首次組織對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)。截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元。
上述審計(jì)廳人士稱，這兩年隨著社會(huì)融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，理財(cái)、信托、BT(建設(shè)-移交)等融資手段不斷出新，影子銀行摻雜其間，政府債務(wù)膨脹更快，成本更高，風(fēng)險(xiǎn)更大。
融資手段隱憂
對(duì)于很多基層政府性債務(wù)的信息不對(duì)稱，一位省級(jí)財(cái)政官員說(shuō)，這與現(xiàn)行財(cái)政體制相關(guān)。中央財(cái)政不清楚省級(jí)政府債務(wù)，同樣，省財(cái)政不知道市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實(shí)負(fù)債。他分析，財(cái)政部門(mén)官員的烏紗帽不在上級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人手里，而是在同級(jí)黨委政府手中。財(cái)政局長(zhǎng)是本級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)“肚里的蛔蟲(chóng)”，算起賬來(lái)各為其主，這樣就難免會(huì)出現(xiàn)幾本賬的問(wèn)題。
如果說(shuō)相比于官方的統(tǒng)計(jì)，學(xué)術(shù)界、評(píng)級(jí)公司的統(tǒng)計(jì)口徑還存在差異的話，近兩年一些地方政府性債務(wù)繼續(xù)膨脹的事實(shí)卻不容置疑。2012年~2013年，審計(jì)署又組織對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)變化情況進(jìn)行了“抽查”。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，上述地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)了12.94%。
分析人士稱，正是上述這份審計(jì)報(bào)告觸動(dòng)中央真正下決心要弄清楚問(wèn)題，通過(guò)新一輪債務(wù)排查，一是遏制地方過(guò)度舉債、盲目發(fā)展的沖動(dòng)，二是借此建立政府性債務(wù)公開(kāi)的制度安排，提高地方債務(wù)透明度。一位參與此次審計(jì)工作的審計(jì)署官員表示，高層的想法是要見(jiàn)底，要心中有數(shù)，要反映問(wèn)題。
“我搞了一輩子財(cái)政工作，過(guò)去都是有本賬的，如果賬對(duì)不上覺(jué)都睡不好?！币晃换鶎迂?cái)政局長(zhǎng)對(duì)記者說(shuō)，問(wèn)題是現(xiàn)在沒(méi)有一本像樣的賬，都是多口徑的糊涂賬、不透明的過(guò)度負(fù)債賬，如果繼續(xù)這樣悶著葫蘆搖下去，不出事才不正常呢！
所謂糊涂賬、不透明賬，背后多與融資的操作手法有關(guān)，比如虛高資產(chǎn)評(píng)估由此擴(kuò)大融資。
“我們是政府部門(mén)改制出來(lái)的事務(wù)所，當(dāng)然知道做政府項(xiàng)目錢(qián)好賺，但這兩年平臺(tái)業(yè)務(wù)都不太敢做了，倒是些小公司賺得盆滿缽滿，有的一年能做幾十單政府的融資發(fā)債項(xiàng)目，人家笑話我們‘膽小’，合伙人也不滿意?！币患业胤酱笮蜁?huì)計(jì)師事務(wù)所的董事長(zhǎng)苦笑著說(shuō)。
他的“膽小”是因?yàn)椴桓野训凸乐蒂Y產(chǎn)做成高估值資產(chǎn)，而小的事務(wù)所和評(píng)估機(jī)構(gòu)則是“你要怎么做我就怎么做”，所出具報(bào)告的資產(chǎn)真實(shí)性、有效性存疑。
行業(yè)人士分析，第一輪以銀行貸款為主的融資尚能準(zhǔn)確監(jiān)管，但與信托、理財(cái)合作后，就開(kāi)始混亂起來(lái)?！安徊m你說(shuō)，有的地方甚至把高速公路的綠化帶用地都拿來(lái)作為抵押物，忽悠銀行和信托機(jī)構(gòu)，居然都能一路綠燈，理財(cái)產(chǎn)品和信托產(chǎn)品賣(mài)瘋了，背后的有效抵押往往不多?！币患掖笮唾Y產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的董事長(zhǎng)說(shuō)。
他的話得到一家大型商業(yè)銀行投行部負(fù)責(zé)人的確認(rèn)?！斑@幾年各家銀行都成立了投行部，商業(yè)銀行的所謂投行部，不同于傳統(tǒng)意義上的投資銀行，這兩年的主要工作就是把表內(nèi)資產(chǎn)倒騰到表外去，特別是一些風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高的項(xiàng)目，被包裝成理財(cái)產(chǎn)品，賣(mài)給公眾投資者?！彼Q，比如一個(gè)10億元的貸款項(xiàng)目，銀行除了貸款收益，還可以通過(guò)“資產(chǎn)包”包裝成理財(cái)產(chǎn)品再融進(jìn)來(lái)10億元。如果這筆貸款到期沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)則皆大歡喜，如果有風(fēng)險(xiǎn)，則變成理財(cái)產(chǎn)品投資人“兜底”，這就是為什么近年來(lái)不斷出現(xiàn)理財(cái)產(chǎn)品違約或虧損事件。
土地生錢(qián)難以為繼
審計(jì)署和銀監(jiān)會(huì)多次對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示。其中需要防范的一大風(fēng)險(xiǎn)就是過(guò)分依賴土地作為抵押，甚至一塊地多頭重復(fù)抵押、融資。
在土地收入逐漸成為政府性債務(wù)的主要還款來(lái)源之一的背景下，隨著樓市調(diào)控的不斷深入，土地依賴癥已經(jīng)成為一些地方政府頭疼所在。記者在一債務(wù)規(guī)模較大的地級(jí)市采訪時(shí)了解到，今年上半年，這個(gè)二線城市受房地產(chǎn)調(diào)控政策和預(yù)期的影響，土地出讓金大幅下降，融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性收益普遍不高，加劇到期債務(wù)還款壓力。該市的債務(wù)規(guī)模口徑有多個(gè)版本，無(wú)法一一列出，眼下的問(wèn)題是，2008年底、2009年初的5年期平臺(tái)借款今年將陸續(xù)到期，全年還款規(guī)模在320億元左右，這一數(shù)字?jǐn)?shù)倍于當(dāng)?shù)厣习肽甑耐恋厥杖搿?/p>
一家股份制銀行行長(zhǎng)說(shuō)，2008年以來(lái)，商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)激烈，為搶占市場(chǎng)份額，以土地為抵押標(biāo)的過(guò)度融資行為廣泛存在。銀行體系內(nèi)過(guò)度堆積著以土地和房產(chǎn)為主的抵押物。他稱，一些銀行過(guò)度競(jìng)逐助長(zhǎng)了對(duì)政府性融資平臺(tái)的“多頭融資和超額授信”。放貸激進(jìn)的銀行，根本把握不了地方政府的總體負(fù)債和資金運(yùn)作情況，閉著眼睛就往里沖?，F(xiàn)在都想出來(lái)，誰(shuí)也出不來(lái)，這就是中國(guó)銀行業(yè)的“羊群效應(yīng)”。
“當(dāng)然，這兩年在銀行貸款收縮后，信托和債券融資也有相當(dāng)比重。有些關(guān)系廣、路子野、搞得定的牛人，兩年能幫地方發(fā)債、發(fā)信托上百億元?！鄙虾Ｒ患掖笮腿痰目偨?jīng)理最近在某地談一個(gè)發(fā)債項(xiàng)目，他說(shuō)，現(xiàn)在進(jìn)行的新一輪審計(jì)可能會(huì)使該項(xiàng)目融資暫停，現(xiàn)在只能等待。
一家大型銀行的省分行行長(zhǎng)對(duì)記者說(shuō)，對(duì)于金融體系來(lái)說(shuō)，政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)從來(lái)沒(méi)能解除過(guò)，其風(fēng)險(xiǎn)包括，項(xiàng)目效益低、無(wú)現(xiàn)金流覆蓋、債務(wù)透明度差、平臺(tái)公司注冊(cè)資本不實(shí)、注入資產(chǎn)高估等。一些政府性債務(wù)“借、用、管、還”的責(zé)任主體不清晰，往往是借的人不用，用的人不還，多頭管理，出了問(wèn)題就扯皮。
一名銀行業(yè)人士稱，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)進(jìn)入中低速區(qū)間，如果經(jīng)濟(jì)持續(xù)放緩，一些項(xiàng)目現(xiàn)金流枯竭，一些地方財(cái)政的承諾又不具有法律效力，就在一定程度上存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互疊加的可能。
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