要根治“一把手”腐敗，除了最高層的決心，還需要從限制權(quán)力、強(qiáng)化監(jiān)督、正確激勵等多方面完善相關(guān)制度
十八大之后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)層開展了堅定的反腐敗行動。決心之大、力度之大為改革開放來少有。本輪反腐敗行動已經(jīng)取得了顯著成績，有效遏制了腐敗蔓延的勢頭，廣泛贏得了民心，為全面深化體制改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。從長遠(yuǎn)來看，要根治腐敗，除了最高層的決心，還有賴于更嚴(yán)格的反腐敗措施和更完善的反腐敗制度。
限制權(quán)力是基礎(chǔ)
從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權(quán)、權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金、腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力。
首先，減少各類行政審批權(quán)，特別是減少“一把手”的審批權(quán)。現(xiàn)有研究表明，行政管制，尤其是行業(yè)進(jìn)入管制，是導(dǎo)致企業(yè)和政府官員之間發(fā)生腐敗行為的一個重要原因。因此，應(yīng)該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權(quán)，當(dāng)然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權(quán)力，這是減少“一把手”腐敗機(jī)會的治本之策。
其次，減少“一把手”的自由裁量權(quán)，縮小留給“一把手”的“候選清單”。現(xiàn)行法律法規(guī)留給黨政部門“一把手”的自由裁量權(quán)太大，這其中，用人腐敗被認(rèn)為是最嚴(yán)重、最普遍的腐敗，因為人事權(quán)是最重要的權(quán)力，帶來的尋租機(jī)會最多。但是恰恰是在用人問題上，“一把手”的權(quán)力過大。
三是，強(qiáng)化對重大決策權(quán)的事前約束。除了顯性的用人腐敗、項目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績工程。政績工程往往以“公共利益”為名義，“一任為官、一任項目”，實際上造成了巨大浪費。
必須明確的是，權(quán)力與責(zé)任是對應(yīng)的。要有效地限制“一把手”的權(quán)力，首先就要厘清責(zé)任邊界。作為一個單位或者地區(qū)的“一把手”，不應(yīng)該也不可能對所有事務(wù)負(fù)責(zé)。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得所有事務(wù)的“絕對權(quán)力”，從而導(dǎo)致很多規(guī)章制度缺乏實際上的約束力。
強(qiáng)化監(jiān)督是關(guān)鍵
一方面，要強(qiáng)化自上而下的監(jiān)督。
盡管限制權(quán)力是反腐敗的基礎(chǔ)，但中國仍然是一個發(fā)展中國家，需要集中有限的資源實行適度趕超戰(zhàn)略。這種背景下，如何監(jiān)督權(quán)力的運行就成為反腐敗尤其是遏制“一把手”腐敗的關(guān)鍵措施。
自上而下的監(jiān)督是所有監(jiān)督方面的重要力量。在現(xiàn)行制度下，對“一把手”自上而下的監(jiān)督主要依靠上級機(jī)關(guān)的紀(jì)委和監(jiān)察系統(tǒng)。
強(qiáng)化上級黨委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，無疑有助于增強(qiáng)紀(jì)委辦案的獨立性和公正性，減少地方保護(hù)主義，推進(jìn)地方廉政建設(shè)。同時，也要注意到在現(xiàn)行體制下，紀(jì)委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，紀(jì)委系統(tǒng)本身工作也有特殊性，僅僅上收紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)和規(guī)定辦案報告上交等措施，也許還不能夠收獲預(yù)期效果。
其一，盡管紀(jì)委正副書記的提名權(quán)和任命權(quán)被收歸上級黨委，但是紀(jì)委系統(tǒng)其他工作人員的任命、升遷和調(diào)動仍然由同級黨委決定。特別是，紀(jì)委系統(tǒng)的官員要調(diào)動到非紀(jì)委系統(tǒng)，必須經(jīng)過調(diào)往單位“一把手”的批準(zhǔn)。這可能會使紀(jì)委系統(tǒng)的一些工作人員在查處當(dāng)?shù)馗刹康母瘮栴}時，或多或少有些顧忌，很難做到對“一把手”實行監(jiān)督。
其二，紀(jì)委正常辦公和辦案的經(jīng)費、場所，需要依靠同級黨委以及政府的支持，特別是紀(jì)委本身不能“創(chuàng)收”，而辦案經(jīng)費往往因為腐敗案件的突發(fā)性、集團(tuán)性和不規(guī)律性，難以按照正常程序編制預(yù)算和報銷，這可能會限制紀(jì)委查處案件的效率和力度。
其三，紀(jì)委書記在級別上低于所在單位的黨政“一把手”，而“一把手”往往可以主導(dǎo)重要的人事任命和財政撥款，因此紀(jì)委在查處干部時不可避免地會與“一把手”的主張和立場發(fā)生矛盾，且有許多時候不得不考慮“一把手”的意見。
其四，在腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重的情況下，紀(jì)委清除腐敗必然會導(dǎo)致其他黨政部門的不滿，會給紀(jì)委系統(tǒng)的干部交流到其他黨政部門造成一定的障礙。
這些問題需要在實踐中加以探索解決。
另一方面，要強(qiáng)化自下而上的監(jiān)督。
如果說腐敗是國家治理的毒瘤，那么陽光就是最好的消毒劑。自上而下的行政監(jiān)督在監(jiān)督技術(shù)、資源調(diào)動和案件查處方面具有無與倫比的優(yōu)勢，但是這種監(jiān)督畢竟是內(nèi)部監(jiān)督，終究會受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣勢。要有效治理“一把手”腐敗，離不開公開的、廣泛的群眾監(jiān)督，即自下而上的監(jiān)督。“群眾的眼睛是雪亮的”，尤其在信息社會，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群眾監(jiān)督所形成的“自發(fā)秩序”具有匯總分散信息的優(yōu)勢，能夠在很大程度上彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的不足。
正確激勵是保障
監(jiān)督和激勵是反腐敗不可或缺的兩個工具。由于官員行為難以監(jiān)督，其產(chǎn)出難以度量，同時還要從事多重任務(wù)，因此提供正確的激勵非常重要。
從長期來看，只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督而忽視激勵，會導(dǎo)致官員為避免犯錯采取消極怠工、低效率的官僚主義行為。特別是，黨政“一把手”掌握重要的資源，他們的逆向選擇和道德風(fēng)險行為會造成更嚴(yán)重的后果。
本輪高壓反腐行動開展之后，一些官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，收入相比過去少了。這不可避免地導(dǎo)致了少數(shù)官員對待工作敷衍塞責(zé)，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態(tài)度，這不利于全面深化改革和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。因此，應(yīng)該適時改進(jìn)官員尤其是“一把手”合法合規(guī)的待遇，做到嚴(yán)格監(jiān)督和正確激勵兩手都要抓。
一方面，可實行現(xiàn)代“品位分等制”。
現(xiàn)行體制下官員從政的一個動力是獲得升遷，為此，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績工程，而后者往往構(gòu)成嚴(yán)重的隱性腐敗。
因此，要抑制腐敗，需要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩(wěn)定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，而將更好地履行其權(quán)力應(yīng)該完成的職責(zé)作為其從政的主動力。
從相關(guān)統(tǒng)計來看，當(dāng)前我國縣委書記和縣長的平均任期為3年左右。越往上，職位越少，競爭也越激烈，這可能就會出現(xiàn)一個惡性循環(huán)：職位越少，“一把手”官員越是要搞政績工程，在任時間也越來越短，這反過來進(jìn)一步加劇了市縣的政績工程以及各類腐敗行為發(fā)生的機(jī)會。
對此可采取的辦法是，對德才和政績突出的市縣“一把手”就可以在原職位上高配官階。換言之，如果一個縣長、縣委書記做得好，其官階可以到副地級，個別長期任職、十分優(yōu)秀的甚至可以在縣長、縣委書記職位上官階達(dá)到正地級。這種高官階低職位官員的官階蘊(yùn)含的權(quán)力、待遇和地位，不是超出其低職位職責(zé)的更多職責(zé)，而是擁有同級職位官員的正副地級可以享有的決策建議權(quán)、決策參與權(quán)，超出同級職位官員的更高的工資、生活待遇，以及道德威望和社會地位。這對于擴(kuò)大重大決策的民主參與和協(xié)商程度、科學(xué)水平，激勵縣市“一把手”建功立業(yè)，最終對于更好地選拔高級別職位官員都會起到作用。
另一方面，可適當(dāng)提高“一把手”的物質(zhì)保障。
對以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個人的物質(zhì)生活條件及其親屬的需求密切相關(guān)。因此，從制度層面思考，如果政府和社會可以給領(lǐng)導(dǎo)干部正確提供相對合規(guī)的生活條件并解決其后顧之憂，可以在一定程度上減少貪腐的動機(jī)。
——完善官員休假制。由于中國處于經(jīng)濟(jì)趕超階段，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政“一把手”工作通常壓力大、責(zé)任重，但是他們卻難以像普通公民一樣周末休息、度假以及以普通消費者的身份自費去健康的休閑娛樂場所，而不是通過浪費公帑的形式進(jìn)行高額的在職消費。
——推廣官邸制，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的住房問題，同時制訂嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部及其直系親屬購房規(guī)范，并將房產(chǎn)作為財產(chǎn)申報與核實的主要內(nèi)容。
——為官員的職業(yè)選擇提供更多機(jī)會。頻繁出現(xiàn)的“59歲”現(xiàn)象表明，一旦官員意識到離開現(xiàn)任崗位后難以保障其生活待遇，或者難以找到合適的工作，就可能通過突擊式的貪腐積攢離任后的金錢和物質(zhì)。應(yīng)考慮逐步建立官員離任后的待遇保障體系，使官員在任時正常工作便可后顧無憂。還應(yīng)考慮拓寬官員正常離任后的再就業(yè)渠道，讓官員能進(jìn)能出，能上能下。例如，經(jīng)驗豐富的官員在離任后，可以到大學(xué)擔(dān)任合同制教職，又或者到各類行業(yè)協(xié)會或非營利組織就職。(作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院 文/聶輝華 仝志輝)
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