機場建設(shè)費的收取在現(xiàn)階段具有其現(xiàn)實理性和必要性，但必須從制度設(shè)計和實施層面進行修正和改革，以確保該筆費用被有效利用。
作為一項收費制度，經(jīng)20年來的調(diào)整和發(fā)展，機場建設(shè)費已被納入國家收費體系中，并對各地區(qū)機場建設(shè)的發(fā)展提供了大量收入性資本來源。2011年全國航空客運量達到2.9億人次，以每人次50元標(biāo)準(zhǔn)計算，2011年收取的機場建設(shè)費共計145億元之多。伴隨著機場建設(shè)費制度的發(fā)展，有關(guān)廢除機場建設(shè)費的呼聲一直沒有停止。今年全國兩會期間，來自湖北的全國人大代表葉青就呼吁廢除機場建設(shè)費制度。
主張廢除者質(zhì)疑機場建設(shè)費征收的合法性。收取機場建設(shè)費的依據(jù)是1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財政部、國家計委、民航總局《關(guān)于整頓民航機場代收各種建設(shè)基金意見的通知》。據(jù)此《通知》，機場建設(shè)費一半上交國家財政,再返還民航總局，用于機場補貼；另一半則留給地方政府做機場建設(shè)的投資。其使用范圍包括機場飛行區(qū)、航站區(qū)、機場圍界、安全和消防設(shè)施及設(shè)備、空中交通管制系統(tǒng)的建設(shè)，以及用于歸還上述建設(shè)項目的貸款本息支出和財政部批準(zhǔn)的其他支出。
該意見是上述三個部門會商一下就出臺的一個聯(lián)合文件。這個文件將機場建設(shè)費定義為“基金”，既未經(jīng)全國人大常委會審議，也未經(jīng)公眾聽證,更未由國家法律或行政法規(guī)所確定，在法律上沒有依據(jù)。另外，由于機場在向航空公司收取起降費等使用費的同時，再向乘客收取機場建設(shè)費，屬于重復(fù)收費，在事實上也沒有依據(jù)。所以,機場建設(shè)費屬不合理收費，理應(yīng)取消。
其實，世界各國基本上都有相關(guān)機場建設(shè)費用的收取， 例如美國、英國、日本、巴西、加拿大等國家就向乘客征收進港、離港費(稅)。在中國航空基礎(chǔ)建設(shè)仍不發(fā)達的今日，機場建設(shè)費作為一項財政非稅收入，在現(xiàn)階段具有一定合理性。但是，這并不能掩蓋目前機場建設(shè)費制度中存在的種種弊端。
首先，機場建設(shè)費的收費性質(zhì)不明，造成了社會對其制度合法性的質(zhì)疑。由于機場建設(shè)費的收取橫跨行政與市場,成為政府以行政力量保證機場收入的重要手段，亦成為行政壟斷下的壟斷性企業(yè)行為。在我國現(xiàn)階段沒有相關(guān)征費法的情況下，行政部門繞過全國人大制定機場建設(shè)費標(biāo)準(zhǔn)是否符合法律程序，其制度設(shè)計是否符合自由市場原則，這些制度層面存在的瑕疵無法尋到讓公眾信服的落腳點。
第二，收費審計、監(jiān)管的缺失造成機場建設(shè)費資金流向的不明。據(jù)上述《通知》的規(guī)定,機場建設(shè)費一半上交國家財政,再返還民航總局用于機場補貼；另一半則留給地方政府做機場建設(shè)的投資。而從1992年開征至今,20年間巨額收費究竟流向何方，有多少切實用于機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是被挪作他用，作為機場各股東的分成，政府其他產(chǎn)業(yè)投資，抑或員工福利收入，幾乎從未由權(quán)威審計公告給予披露, 資金使用存在巨大監(jiān)管缺位問題。
第三，機場建設(shè)費在資金分配方面不平衡。機場建設(shè)費的50%由各機場與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，按規(guī)定范圍使用，并不是民航總局在全國范圍內(nèi)按需調(diào)配。這就造成了國內(nèi)機場的兩極分化加速，即，在支線及大量二線欠發(fā)達城市，作為支持機場基礎(chǔ)建設(shè)資金來源的機場建設(shè)費，由于客流量相對不足而收取較少，而在北京、上海等機場設(shè)施發(fā)達的城市，此項收入則顯得“充沛”。而恰恰需要大力發(fā)展航空運輸以解決經(jīng)濟流通成本問題的地區(qū)，正是那些欠發(fā)達的二、三線城市。這種地區(qū)間收費不平衡的現(xiàn)象，使全國范圍內(nèi)機場建設(shè)費的分配極不均衡，形成“旱的旱，澇的澇”的扭曲現(xiàn)象。
第四，征收機場建設(shè)費作為行政強制保障機場收入的手段，有可能使機場滋生惰性，綁縛機場的市場生機。數(shù)據(jù)顯示,香港機場的非航空主業(yè)收入可占總收入的60%,而上海的機場卻只有30%。管理經(jīng)驗滯后、技術(shù)與品牌效益缺失,成為國內(nèi)機場普遍存在的積弊。首都機場披露報表顯示,去年上半年其獲得的機場建設(shè)費收入為4.45億元,分別占公司收入總額和稅后利潤的16.2%和222.5%。可見,機場建設(shè)費成為各地機場當(dāng)期實現(xiàn)盈余的重要項目。行政部門一味資金支持，難以培養(yǎng)出機場作為市場主體的自強，反而可能導(dǎo)致機場過分依賴此項高額利潤，而忽略自身建設(shè)，造成市場的畸形發(fā)展。
一方面是我國機場建設(shè)落后，而地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對機場有剛性需要；另一方面是機場建設(shè)費制度在立法和實施層面的不足和缺位。調(diào)和兩者間的矛盾，應(yīng)成為機場建設(shè)費用制度改革的著眼點。依筆者之觀點，是否廢除機場建設(shè)費，必須要從目前國內(nèi)機場建設(shè)的實際情況出發(fā)考量，經(jīng)充分論證和提供完善的替代性解決方案后再做結(jié)論。機場建設(shè)費的收取在現(xiàn)階段具有其現(xiàn)實理性和必要性，但必須從制度設(shè)計和實施層面進行修正和改革，以確保該筆費用被有效利用。
首先，在立法層面應(yīng)該明確機場建設(shè)費的法律性質(zhì)。應(yīng)以行政法規(guī)的方式對其設(shè)置、收費標(biāo)準(zhǔn)、用途、性質(zhì)、分配方式給予法律層面上的確定，而不僅僅停留在行政文件層面，以保證該制度的有效性和確定性。
第二，在有關(guān)費用的審計、監(jiān)管方面，應(yīng)建立專項資金通道，由國家審計部門對該收費進行專項審計和監(jiān)管；對每年機場建設(shè)費的使用情況，機場應(yīng)及時公開；嚴禁挪用該資金作為非機場設(shè)施建設(shè)、維護之用。另外，就機場建設(shè)費在地方政府和機場間的分配比例，應(yīng)在具體情況確定后報有關(guān)行政部門審核通過，以避免專項資金流失。
第三，應(yīng)該變現(xiàn)階段我國機場建設(shè)費用分配不均衡的現(xiàn)狀，由民航總局統(tǒng)一支配所收資金在全國范圍內(nèi)的調(diào)配。針對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或新興經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)，在減免當(dāng)?shù)貦C場建設(shè)費用的同時應(yīng)加大分配比例，予以重點支持，以刺激當(dāng)?shù)貦C場及配套設(shè)施的建設(shè)、發(fā)展。
最后，作為獨立、自負盈虧的市場主體，各機場應(yīng)大力改善自身經(jīng)營模式，擺脫對機場建設(shè)費的依賴，同時拓展融資模式，提高自身“造血”機能，以從根本上改變現(xiàn)階段用行政力量保障機場盈利的畸形模式，做到機場經(jīng)營和建設(shè)、投資的良性互動發(fā)展。
?。ㄗ髡呦德蓭煛⒅袊窈焦芾砀刹繉W(xué)院客座法學(xué)教授）
相關(guān)新聞
更多>>
